中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1672-433X(2009)06-0108-05 一、经济区域内行政立法一体化的客观背景分析 由于历史传统、地理位置以及经济发展等方面的原因，我国形成了不同的经济区域。如长江三角洲经济区、东北经济区、环渤海经济区、泛珠江三角洲经济区等，他们在政治、经济、文化、自然条件等方面有许多相同或近似之处，区域内相关的经济活动彼此相连和依赖，往往都显示出某种同质性，如经济发展基础和条件的同一性，共同追求经济发展的特定目标，同样享受政府赋予的特殊优惠政策，面临着相同的发展障碍或问题，等等。区域内的活动在经济上、技术上相互联系而构成一个相对独立的经济系统[1]。主要表现为市场的一体化，产业的一体化，交通设施的一体化，信息的一体化，生态环境的一体化，人文资源的一体化等趋势[2]。 区域一体化的经济对区域法制的协调性提出了更高的要求。首先，区域市场经济是全国市场经济的组成部分，是在新时空背景下一种从区域市场经济发展逐步增强，到国家发展壮大的渐进的逻辑步骤。区域市场经济形态下的资源配置是在经济区范围内进行的资源配置，它要求打破行政区划下地方割据观念的束缚，在区域范围内协调资源配置。而能否很好地在区域范围内协调资源配置的关键在于是否有统一的法制作保障。其次，市场经济必然是有序的经济形态，要求在区域商品交换过程中做到有序、安全、高效和公正，创造平等的竞争环境和竞争机会，这种有序经济形态的产生和发展在客观上要求经济规则的协调一致，没有规则的一致性便不可能有区域市场经济的正常运行。 区域经济一体化的发展，不仅需要中央立法的支持，更需要地方行政立法的法制环境。但在地方行政立法方面，我国现行地方行政立法在相互协调方面的现状不容乐观。在区域市场经济中，追求自身利益最大化的潜规则导致具有地方立法权的各行政区划政府从自身利益出发制定出了大量的互相冲突的地方行政法律规范，这势必会导致市场经济秩序的混乱，阻碍区域市场经济的良性发展。 按照我国现行法律的规定，地方行政立法的形式只有地方规章，而对地方规章的制定权只有省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市政府以及经国务院批准的较大的市人民政府享有，其他地方各级人民政府和工作部门都不享有制定地方规章的权限。根据立法法第73条规定，享有规章制定权的地方人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：一是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；二是属于本行政区域的具体行政管理事项。 这是一种以行政区划为单位的分片分块、各自为政的分割式的地方行政立法体制，这种地方行政立法往往又多从本地利益入手，而不考虑其他地区特别是相邻地区的规定，都强调本地方的特色；在自己的行政区划内，只强化本地行政立法的效力而不赋予其他地区行政立法在本辖区内的任何作用。这种地方行政立法体制虽然可以发挥各地方的积极性，使各地想方设法运用地方行政立法制定权来促进本地区各项事业的发展，然而，在其积极性发挥的另一面“却又可能带来仅从本地区特殊性考虑的负面影响，从而使法治的推进形成一种以地域为中心的分割现象”[3]，即出现法治的“碎片化”、“地方化”现象，造成地方行政立法之间的冲突与不协调问题。 地方规章之间的冲突与不协调主要表现在有关审批事项特别是涉及市场主体的生产经营活动的冲突上：一是属于同一性质的事项，在一个地方可能是合法，在另一个地方则可能是非法的；二是在某一地规定从事某项活动需要取得许可，另一地则未规定需要取得许可，导致市场主体无法通过地方立法对生产经营活动的法律后果进行预期，不利于统一的社会主义大市场的形成；三是一地公民的权利义务不同于另一个地方公民的权利义务；四是对同样性质的违法行为规定了不同的法律责任；五是行政管理程序方面的冲突。即各地方在制定相应的地方政府规章中，规定了行政执法的具体程序规则，而不同地方的规定却五花八门，有的相互冲突，如听证程序的冲突、行政执法监督程序的冲突等[4]；六是重复雷同式的地方行政立法，不仅易造成规章的不协调，也造成立法资源的浪费，使立法成本高昂。 地方行政立法之间冲突的危害是显而易见的。就其对区域经济一体化的影响而言，分割式的地方行政立法现状阻碍了区域经济一体化的发展，具体表现在：一是通过地方行政立法的形式，在招商引资中竞相推出优惠招商条件，竞相压价、抢项目，大大增加了各地招商的开支和市场经济活动的交易成本，不利于各地自身长远利益和区域经济协调发展，使各地方经济发展以及区域经济发展陷入了一种囚徒困境之中。二是导致跨地区问题难以解决，如道路运输车辆收费，由于各省规定的收费标准不同，造成车辆养路费的大量流失，也产生了不公平现象；跨省水域的水污染治理问题，单靠一省一市的地方立法是治理不好的，必须整个流域共同控制和治理才能取得效果等。三是强化了地方保护主义色彩，即各地通过地方行政立法形式限制了生产要素的自由流动，使资金、人才、技术等可流动要素流转不畅，难以形成整体优势；以地方行政立法的形式搞市场封锁、对外歧视以及在地区间设置贸易壁垒，阻碍了区域统一市场的形成。
