[中图分类号]DF31 [文献标识码]A [文章编号]1003-4781(2009)06-0003-14 20世纪80年代末期，我国行政法学界开始了行政法基础理论的探索，并于90年代中后期形成了以“平衡论”与“控权论”为中心的学术争论。进入21世纪，又有行政法学者提出了“统一公法学”和“新行政法”等学术主张。这些关于行政法基础理论的探讨，大都是围绕着行政权力与公民权利的相互关系进行的，并且在资料使用、观念和制度设计上倾向于以域外的行政法学和法治发展模式为参照系和价值取向，更强调行政诉讼为代表的司法审查模式、法律保留原则为基础的授权立法模式在法治政府和法治社会中的重要地位。 随着法治国家、法治政府和服务型政府所带来的政府价值取向的转变，提高政府自身能力建设成为中国行政法治建设的一个中心点，来自行政系统、各级和各类行政机关的内部自制行为和现象越来越普遍化，具有中国特色和由中国政府主导的行政法治变迁路径越发值得关注，它们为中国现代行政法律制度的生成提供了契机。与之对应，以授权立法和司法审查为取向的外部行政法的功能仍然未能充分展开，促使我们不得不思考新的行政法理论研究方向。 本文所提出的现代行政法的“行政自制”理论，试图从一个新的视角反思行政法的基础理论和制度问题，主张重新审视特殊国情之下的外部行政法的理论和功能，通过“行政自制”范畴和理论来丰富行政法学的理论研究，从内部行政法视角为法治政府和服务型政府的建立寻找新的理论和制度支点，期望行政法学界对“行政自制”这一重要的行政权控制模式进行更系统的研究。① 一、行政自制范畴和理论提出的背景 “行政自制”范畴和理论的提出，有一定的实践基础和历史背景。一方面是因为有大量的行政自制现象和被组织化的行政自制制度存在着，主动进行自我约束的行政权起到了人权和秩序保障的功效。另一方面，外部行政法的控权理论和制度存在着功能性不足，而来自行政系统内部的行政法治变迁路径不断呼唤着新的行政法理论和制度研究。 (一)行政自制现象的普遍化 既往的行政法学说一直以控制行政权力滥用为己任，自觉或不自觉地从对立视角看待行政权力的本质与特征，权力“恶性”的定位几乎被简化为行政权力“恶性”的定位。如果不能以中立、客观的视角看待行政权力，就只能看到行政权力“恶”的一面，忽视行政权力自制的真实面相。例如，在20世纪末期，人们还认为我国行政立法很少从程序上考虑过民主正统性问题，“中国的行政法规草案出台以后仍然在‘炉灶内’加工，然后强制性地塞给‘顾客’，整个过程中，‘顾客’——直接受法规影响的人、一般公众——并不参与，最后被动接受。”[1](P101)但是现在，我国行政立法已经极大地扩展了利害关系人和公众的参与机会。至少从经验观察角度看，20世纪80年代以来，我国行政机关的自我克制、自我约束的自制现象已经趋于普遍化、恒定化。不断改善的宪政和法治环境，促使行政系统和行政机关能够以人为根本目的、以人为真正的主体，“在这种场合，即使官吏不难找到个别机会做一些不负责任、不讲效率、甚至假公济私的勾当，但当作一个社会体制的官僚政治，却是要随着专制主义政治的没落而丧失其存在的。”[2](P7)具体而言，行政自制的普遍化现象表现在以下方面。 1.行政政策和内部行政法律规范对行政权力的指导和制约 在行政管理体制上，我国宪法设置的民主集中制原则包括中央人民政府对各级人民政府的领导、各级人民政府对自己工作部门的领导，以及从中央到地方各级行政机关之间的垂直领导或业务指导。上级机关的行政政策特别是纲领性政策，在我国行政自制的有效途径中发挥着极为特殊的功能，国务院于1999年发布的《关于全面推进依法行政的决定》、2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》具有里程碑意义，为行政自制奠定了政策和方针基础。 行政法律规范包括行政法规、行政规章、行政规定和行政解释四种形式，它们具有秩序、分配、制裁、激励四项功能，这些功能都是调整行政权力与公民权利关系的。然而，还有一部分行政法律规范是调整行政权力自身秩序的，为保持行政系统自身体制和机制健康发展，行政机关也不断规范着自身。如《法规规章备案条例》、《110接处警工作规则》、《关于控制对企业进行经济检查的规定》、《杭州市建委行政处罚裁量规则》等。在我国尚无统一行政程序法典的情况下，某些国务院部门和地方人民政府及其工作部门还制订了特别行政程序规定，如2008年发布的《湖南省行政程序规定》，为行政机关自身设定了约束机制，它对其他各级人民政府的示范效应正在发生影响。 2.行政系统组织结构对行政权的控制作用 行政系统的内部控权主要是体制性的制度构建，包括机构设定和职权配置、组织法制定、监督制度的确立。在人民代表大会批准的机构改革方案基础上，各级人民政府通过自己的“三定方案”(职能配置、内设机构和人员编制)细划了各个工作部门、有行政管理权的事业单位的职能、权限和人员配置，从功能上尽可能地减少部门之间的争权或者推诿现象。在《行政处罚法》和《行政许可法》颁布之前，国务院进行的行政管理体制改革已经尝试建立集中行使行政处罚权、集中行使审批权、综合行政执法权、行政收费权和行政责任制度的改革。行政决策、执行和监督的三权分离制度，也是一种重要的内部行政控制制度。行政实践中有两种行政分权制度：一种是行政组织系统层面上的分权，包括各级人民政府工作部门之间的横向分权(如监管范围的划分和监督)、行政首长负责制的层级监督、行政组织系统内部的审计监督和行政监察。另一种是行政主体内部的三权分离，即“小三权”分离，是决策权、执行权和监督权的内部分工和制约。“小三权”分离的特殊性在于它使行政权力内部形成了自我监督、自我约束和自我控制的机制。最早的“小三权”分离模式制度改革发轫于深圳市人民政府的行政改革，2003年国务院《政府工作报告》也指出建设廉洁、勤政、务实、高效政府“要协调好决策、执行和监督的职能”。目前，行政决策、执法和监督机制开始成为行政系统和行政机关进行自我约束的重要制度，“小三权”分离模式开始成为政府自身能力建设和行政体制创新的一种制度选择，这一点可以从2009年深圳市人民政府重启“行政权三分改革”中得到证明。
