中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2009)09-0056-08 近年来，我国各级行政机关积极推行服务承诺制，广泛运用行政承诺的方式履行职责和提供服务，极大地推动了服务政府的建设。但这种新型的行为方式也引发了新的行政争议。比如行政承诺不作为，相对人能否获得救济以及如何请求救济等问题。这些问题的解决不仅有助于保护相对人的合法权益，也有利于有效地监督行政机关信守承诺，加快法治政府的建设步伐。为此，本文将探讨相对人如何针对行政承诺不作为提起司法救济的问题。但要回答这些问题，必须首先对行政承诺的含义和性质进行界定。 一、行政承诺的含义及特征 有关行政承诺的含义等相关问题，学界至今没有达成共识。在德国，行政承诺又被称为行政法上之承诺，其内涵为“行政机关依其行政对于特定的相对人表示所为之高权的自我课予义务”。①我国有学者认为，行政承诺主要由三个要素构成：(1)承诺内容含有一个在未来才发生的措施；(2)承诺是行政机关自我约束的意思表示；(3)这种意思表示在性质上是一种义务。②有学者认为，行政承诺是指行政机关或法律法规授权的其他组织通过公开方式向社会不特定或特定公众作出的待某种条件成就、某项事情发生或某个行为完成时，其在职权范围内应允、保证履行法律允许的自由裁量义务的行为。③有学者认为，行政承诺是行政主体为了实现一定的行政管理目标，依其行政职权，对特定的事项和特定的人员，作出答应照办某件事情的行为。④这些概念都在某个层面揭示了行政承诺“行政主体自我设定义务自我约束”的本质，但没有揭示出行政承诺的全部内涵。比如，将行政承诺的对象仅定义为特定的相对人，而把对不特定的相对人作出的承诺排除在外；将行政承诺的内容限定在自由裁量义务的范围，而排除以职权设定的义务；将行政承诺限于被动行为，即行政主体“作出答应照办的行为”，而实际上行政实践中大量存在的是主动承诺行为。笔者认为行政承诺是行政主体为了实现一定的行政目的，依据法律法规或者职权为自身规定义务，并向相对人表示且许诺将来一定履行的行为。根据行政承诺的涵义可以分析出以下特征。 第一，行政承诺的主体是特定的。行政承诺的主体是享有行政职权或负有行政职责的行政机关、法律法规授权的组织以及行政机关工作人员，不同于一般民事承诺的主体——公民、法人或其他社会组织。 第二，行政承诺的对象不一定是特定的。行政承诺的对象并不仅仅是特定的相对人。实际上，其既包括不特定的相对人也包括特定的相对人。 第三，行政承诺可依职权主动作出也可依申请被动作出。一般来说，行政主体针对不特定的相对人作出承诺是由行政主体基于行政职权或行政职责单方主动作出的，不需要相对人申请。少量的行政承诺是行政主体基于行政相对人的申请作出的。 第四，行政承诺的内容是行政主体将来的作为或不作为义务。行政承诺是行政主体为了实现一定的行政目标（比如便民）而采取的一种积极措施，这些措施主要体现为承担作为或不作为义务。承诺义务的来源包括：法律法规的明确规定、行政主体在法律法规的范围内作出的进一步规定和行政主体依据行政职权的创设。这些义务按其内容为划分标准，可以分为实体义务和程序义务。相反，从行政相对人来说，可以分为实体权利和程序权利。正因为行政承诺是行政主体为自身设定义务、为相对人赋予权利，所以不同于行政指导。行政指导是行政主体为了某种行政目的引导相对人将来实施作为或不作为，为相对人提供未来的行为选择。行政指导是为相对人规定义务，与行政承诺正好相反。 第五，行政承诺是行政主体的自律行为。行政承诺在本质上依然是承诺，所以仍有承诺的属性：一定遵守诺言并自愿接受其约束的意思。只是通常的承诺是与他人约定义务，承诺人完全同意履行义务。而行政承诺是行政主体自身自我设定义务自我约束。相对人可以根据承诺预料在符合承诺履行的前提条件下行政机关将来的行政决定。这使得行政承诺不同于行政计划，比行政计划更有自我约束性和可预测性。 第六，行政承诺是一种单方行为。行政承诺是行政主体依职权或职责单方作出的，不需要与相对人达成合意；且行政承诺的义务是单方的，只是为行政机关设定义务，对相对人来说，是给付性的、授益性的。所以，行政承诺不同于行政合同。行政合同具有双方性，一方面有确定的当事人双方，另一方面双方既有权利也有义务。单方性是行政承诺的最重要特征，也是识别行政承诺与行政合同的要点。比如，某县政府号召农户养猪并承诺提供扶贫款。行政机关为诱导相对人养猪，而承诺给予相对人利益。此种行为从表象上看是行政承诺，但并不具有单方性，实质是行政机关在向相对人要约，是行政合同行为的阶段性行为。 二、行政承诺的法律性质 有关行政承诺的法律性质，虽然多有讨论，但仍莫衷一是。虽然德国《联邦行政程序法》第38条第1款认为是以后作出的行政行为，行政承诺本身不是行政行为，而是行政前行为。⑤但德国学界仍然对行政承诺没有达成共识。一种观点认为，以设立义务的特性为出发点，认为许诺具有处理性，属于行政行为；另一种观点认为，许诺没有包含处理行为，而只是答应实施处理行为。⑥前者认为只要允诺中预示着一个行政行为，那么就与“预约合同”相同，应视为“预先行政行为”或“预先裁定”，其本身也是一个行政行为。⑦后者认为许诺只是给相对人提示下一步的处理以及在此之前可能作出的处理，其中蕴涵着一定的临时性，没有像行政行为为最终处理那样强的约束力。有限的约束力明显不符合行政行为的属性。⑧另外，德国还有学者认为其是行政法上的意思表示行为。⑨从我国来看，有学者认为其是行政行为，⑩有学者则认为是行政合同行为，(11)有学者认为不同情形下的行政承诺有着不同的性质。(12)为什么学者对行政承诺的法律性质存在如此大的分歧呢？笔者认为是两个原因造成的：一是学者本身立足不同的行政行为理论；二是这些学者对行政承诺法律性质的分析大多是立足于一种行政承诺形式得出的结论。而随着服务承诺制的推广，承诺的主体、对象以及内容等已经朝着多样化的方向发展。所以，对行政承诺的法律性质不能一概而论。另外，从前述学者对行政承诺性质的讨论还可以看出，目前学者只是止于研究行政承诺是不是行政行为，没有展开进一步鉴别。鉴于此，本文以我国的行政行为的理论为基础，对不同情形的行政承诺进行具体识别。
