中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1008-6951(2009)06-0020-06 宪法规制地方立法权既是宪法的基本功能，又是宪政制度的组成部分。综观各国宪法典，不论单一制国家还是联邦制国家，几乎都无一例外地牵涉到地方立法权问题，例如《日本国宪法》第94条规定：“地方公共团体有管理财产、处理事务及执行行政的权能，得在法律范围内制定条例。”[1]《德意志联邦共和国基本法》第70条规定：“各州在本基本法未赋予联邦以立法权的范围内，有立法权。联邦和各州之间权限的划分由本基本法关于专有立法权和共同立法权的条款决定。”[2]所不同的是在联邦制国家的宪法典中有关地方立法权的规定相对宽泛一些，而在单一制国家的宪法典中则相对具体和严格一些。我国作为单一制国家，应当说，宪法典关于地方立法权的规制必须选择具体和严格的模式，这与其对中央立法权的规制形成鲜明对比①。2000年制定的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）对地方立法权问题作了一些细化，显然，其有明显的弥补宪法规制不足之立法意图。那么，是否可以说《立法法》关于地方立法权的规制就解决了宪法与地方立法权的关系问题，回答是否定的。即是说，宪法对地方立法权的规制不论从理论上，还是从实践上都不因《立法法》的制定而成为一个无须解决、无须探讨的问题。恰恰相反，宪法与地方立法权的关系在《立法法》制定以后更需从诸多层面予以探讨，正是基于这样的考虑，笔者拟在本文对宪法规制地方立法权的若干理论与实践问题予以系统探讨。 一、地方立法权不能对应宪法的表现 所谓宪法规制地方立法权是指通过宪法典则对地方立法权的运行做出规范，以使地方立法权在宪法的统摄下运行并达到地方立法相互之间的一致以及地方立法与中央立法的统一。具体而论，宪法规制地方立法权包括这样一些具体含义：一则，宪法应当作为地方立法权行使的基本原则。地方立法权的行使必须在有关的法制原则下进行，包括地方立法选项的原则、地方立法规制程度的原则等，这些原则在宪法的下位法之下有所体现是应当的，但是，宪法典无论如何都应当是地方立法权运行和行使的基本原则。一方面，这些原则可以体现在宪法对地方立法权规制的程序方面，即地方立法权应当依宪法确立的立法程序进行。另一方面，这些原则可以体现在实体方面，即宪法关于社会关系的设计等应当成为地方立法权权利与义务设定的准据。二则，宪法应当作为地方立法权的界域，或者作为地方立法权界域的确立依据。地方立法是与中央立法相对而言的，换言之，地方立法的存在是以中央立法留有适度空间为前提的。当然，这个空间的留有必须在宪法典则中有所确认，例如，我国宪法第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”此条是地方立法存在的一个依据，但此条还不足以使地方立法与中央立法在界域上有那么清晰的表现，宪法典则中关于中央权力与地方权力划分便是这些界域划分的具体依据。此点也提醒我们宪法对地方立法权的规制有时存在于较为隐含的情形之下。三则，宪法应当作为地方立法权的规则。地方立法权的规则是地方立法权的运行不可缺少的，这些规则包括整个地方立法权运行中具体的程序准则和实体准则。如地方立法权行使中的备案规则、地方立法权不与中央立法抵触的规则等等。《立法法》虽然为地方立法的运行设计了较为具体的规则，但是，宪法中的行为规则即便没有直接反映到《立法法》中去，也必然是地方立法运行的行为规则。上列三个方面是宪法规制地方立法权的基本内涵。如果我们从这些内涵出发，分析我国地方立法权与宪法的关系，便可以看出，我国地方立法权还不能完全与宪法相对应，此种不对应从一个侧面反映了我国宪法对地方立法权的规制还存在一定程度的不足。笔者将地方立法权与宪法的不能对应概括为下列方面。 第一，地方立法的宪法依据不具体的不能对应性。地方立法的概念在理论界有两种理解，第一种理解是从广义上认识地方立法，依广义地方立法的概念，地方立法包括地方权力机关和地方行政机关两个机关的立法行为。前者指地方省级人大制定地方性法规的行为，后者指地方省级人民政府制定地方政府规章的行为②。第二种理解是从狭义上认识地方立法，依狭义地方立法的概念，地方立法仅指地方省级人大制定地方性法规的行为。笔者认为，地方立法作广义理解要比狭义理解妥当一些，因为，地方立法在法治实践中是有机地结合在一起的，进一步讲，地方性法规的制定和地方政府规章的制定虽然分属于两个不同的机构实体，但对于地方立法这一事物而言二者是一个事物的两个不同方面。正因为如此，《立法法》在对地方立法进行规范时对二者采取了大体上相同的处理方式。地方立法的存在必须有宪法上的依据，这是无须证明的。然而，在单一制的国家政权体制之下，地方立法的宪法依据应当是具体的，而不应当是抽象的。这个具体性与地方立法权的诸多方面是统一的，包括地方立法权的取得、地方立法权的客体、地方立法权的程序等。只有这样才可以说地方立法权与宪法具有实然的对应性，而就我国地方立法权的依据而论，其还不能完全与宪法对应。我们知道，我国宪法关于地方立法权依据的规定只有三个条文，即：第九十九条、第一百条和第一百零七条③。如第九十九条第1款规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”第一百零七条第1款规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”由此可见，第九十九条第1款和第一百条是对地方性法规制定权的规定，而第一百零七条第1款是对地方政府规章制定权的规定，这是目前宪法关于地方立法权依据的三个明文规定。从这三个规定看，其对地方立法权采取的是裁量式或一揽子的授权方式。所谓裁量式或一揽子的授权方式是指其仅授予地方省级人大和政府制定地方性法规和地方政府规章的广义权力，而没有规定这一权力在客体上和其他方面的依据。深而论之，宪法通过这三个条文实质上给予了地方省级人大和政府制定地方性法规和规章的一个空柜子，在这个柜子内，地方立法机关似乎有太多的立法空间。这个规定与单一制政权体制之下的宪政制度和宪政精神有很大的出入，而且从我国宪法关于中央机关的职权规定看，地方立法的依据应当是具体而明确的，如《宪法》第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”在笔者看来，此条是地方立法依据的大前提，依这个大前提限定了地方立法在依据上与宪法的具体关系形式。而目前的地方立法依据并没有由这个条文而得到合理推演。
