需要在开篇阐明的问题是：本文中行政解释是特指的，仅指行政机关工作人员或公务员适用行政法时所进行的解释。如果按照“谁有权制定法律，谁就有权解释法律”的原则，我国行政机关不但享有规则制定权甚至还有行政立法权，故其必然有权对行政立法进行解释。但显然，这种解释属于立法解释，虽然称之为“行政解释”。现实体制下的我们不能对这种现状视而不见，也无力否定其存在。因为有一天，人们会认识到当下这种行政解释的“立法性”，到那时，即使把这种解释改称为立法解释，也不会有多大的影响，因为它不是一直存在着了吗！？而除此以外，我们所欠缺的正是符合解释本意的“个人解释”，在此就是公务员个人在执法过程中对行政法的解释。我们所论的行政解释过程正是指这种具体适用行政法时进行解释所具有的过程。 一、行政过程：行政解释过程的逻辑前提 过程乃一切事物发展之必然，从字面上理解是事情进行或事物发展之经历或经过。也可以说是事情进行或事物发展之经过的时间和空间。在一般状态下，过程兼具客观性与主观性，以客观性为主，但不一定符合客观规律，需要有一个主观到客观、主观符合客观的历程。因此，过程有自然状态下的，也有人主观设计欲趋同于客观的，笔者认为是纯粹的过程，而后者属于程序。 行政过程乃行政者为完成或实现行政任务或行政目标所经过的时间和空间。如果以人的意志是否参与其中为区分标准，行政过程属于程序，因为行政过程毕竟是人主观参与、设计并完成的。①但是，行政过程的主观设计必须建立在客观规律的基础上，或者人们在设计行政过程时应尽量向客观规律接近，以减少行政过程的盲目性。按照法律是客观规律的反应的说法，行政过程的客观性与行政过程的法律性是一码事或具有一致性，这正是笔者所讨论的内容。 任何行政行为不可能就是一个单一的行政决定，除了人为状态下的行政程序中的步骤、顺序、方式、时间、空间之外，还有自然状态下的过程要求，如准备笔墨、文字书写等。没有过程的行政是不可想象的，没有过程的行政也是不存在的。如同世间的生物总要有一个萌芽、生长、成熟的过程一样，行政也不过如此。行政过程较之生物成长过程更具主观性、主动性、人为性。行政者通过与相对人的意思沟通，去确定或实现行政目标，而这一沟通一定是需要一个时空过程来支撑才能完成的。行政过程总体上是一个大的阶段，而实际上又包含若干微小的过程阶段，如每一次的意思表达过程、每一次的双方接触过程、每一次的时空移动过程等，共同构成整个或某一个行政过程。行政之复杂，在于过程之复杂；行政之丰富，在于过程之丰富。不同主体的不同行政过程千姿百态。 行政之过程，还在于行政之过程就行政而言它是行政的目的。之所以我们一直都忽视行政过程，原因之一就在于：长期以来，我们一直把过程视同实施行政之手段、承载行政之形式。而依笔者之见，行政过程本身乃行政之目的。因为行政究其本意就是过程或就有过程之意，这是不可否认的，且已成定论。从逻辑推理亦可导出“行政之过程就是行政之目的”。虽然，行政者在行政过程中有许多选择，有阶段性的，也有终局性的，但其过程因为特定法律关系的存在与构造，而自然成为目的。类比足球来说，每一次的进攻与防守，都产生一个阶段性的“成果”，而所有阶段性的“成果”的总和，便构成整个目的或目标。人们似乎对行政过程之后的状态或结果比较感兴趣，因为行政“走一遭”之后，也许秩序稳定了，也许利益得到了。应该说“稳定”与“得到”仅仅是行政之过程性的最终表现，而“表决”秩序是否“稳定”，利益是否“得到”全在于这一过程。所有的权利、义务都是在行政过程中一点一点确定，而非最终；所有的行政秩序都是在行政过程中一点一点建立，而非最终。另外，伯纳德·施瓦茨认为美国行政法就是其行政程序法也便是最好的例证。②确立行政过程乃行政之目的性意义重大，它会使行政者加重行政过程之投入，也会使立法者加重对行政过程之立法，更会使人们树立一种良好的对过程的尊重与信仰。过程乃行政之生命。 也许有人会问：为什么不将你的所论定位在行政程序上？笔者的认识是，现代行政乃程序行政或程序法定，而这里的程序就一般意义或法治意义来说，是法定程序，即通过法律的设定而形成行政程序规则。而事实的另一面是，行政法定通常不是指全部或部分行政过程法定，而是指行政职权法定；行政程序除了法定程序外，还有非法定程序即自然程序或任意行政程序，尤其是事实程序，而这一部分在行政过程中所占的比重相当大。一句话，程序一词不能很好或全面体现行政过程的状态，也不能全部涵盖行政过程、行政内容。再与法律性相连接，就会发现，行政程序法律性是行政过程法律性的目标。在这种情况下，仅论行政程序法律性空间过窄，难有大作为。而行政过程中非法定程序部分，确是更需要下工夫来认识和进行创新的，因为它的法律性较弱。从以上所论不难看出，笔者所论的行政过程与行政程序是不同的，程序不仅是过程之一部分，甚至程序之中还有过程，行政过程程序化是行政过程法律性的表现和实现。 行政过程，行政者通过行政意志的表达，实现行政目标，构造行政关系。无论有行政相对人的行政过程，还是没有行政相对人的行政过程，行政者都需要有行政的意志表达过程。对于后者，通常这种意志表达是单方的；对于前者，从传统行政学与行政法学角度来看，也依然是单方意志。笔者并不完全否认行政过程的单方意志性，且在整个行政中占有的比率也相当大，问题的关键在于：随着行政合同等行政行为的兴起，行政的完全单方意志性，已受到冲击和质疑。因此，笔者认为，现代行政兼具单方性和双方性。尤其是行政平等、行政合作、行政契约理念的倡导，行政的单方性在行政过程中逐渐弱化。但在描述与表达上，又十分复杂。因此，可以忽略行政过程的单方性与双方性表达与描述，而使用或取而代之以“行政意思表示”，③在这一概括中既包括单方也包含双方。行政意思表达过程一定是要有对象的，如果这一对象为人或组织即相对人，这便是行政过程中法律性要求最强的那部分；而如果这一对象是物，且这种物并不依附于相对人，如办公用品，则行政过程的法律性要求相对较弱。
