中图分类号：D912.1文献标志码：A文章编号：1009－8003（2009）05－0044－06 在传统的行政裁量控制理论中一直认为，解决行政裁量滥用的一个重要方案就是“要求立法机关更为精确地表述其给予行政机关的指令”。[1]37但是，社会变迁与发展又宣布了这种“传送带”模式的破产，并且宣称立法权的批发是为了更好地实现个案正义。而当大批量的批发造成了行政裁量无限膨胀，裁量滥用成为社会问题时，人们又开始反思一个古老的学说——“禁止授予立法权原理”。立法规制的重要性被沉淀了下来，没有谁敢轻率地否定或者低估它的作用。 在我国，对行政裁量的立法控制也屡屡遭到学者的指责，那么，究竟是否如此？存在着怎样的问题？我想对警察盘查的法律规范做一个初步的质量评估，并期望进一步验证我在其他地方曾经提出过的一个观点——我国当前行政法治建设的一个核心问题是“规则之失”，推进行政法治建设的一个工作重点就应该是“规则之治”。[2] 一、被重新祭起的古老原理 据说，“禁止授予立法权原理”源自17世纪洛克的《政府论》。洛克是借用了代理法中的一个格言“delegatus non potest delegare”，把它援用到对政府的研究之中。支撑该原理的核心基础是宪法上的分权。1825年美国最高法院确认该原理为“一个合法的宪法原则”。[3]1058－1059根据这种原理，立法机关在授权时不能让行政机关事实上享有立法权。为此，立法上必须对行政权的行使给出明确的标准和指示（guidelines）。理由正如斯图尔特（Rechard B.Stewart）曾说过的，假如允许立法机关将其立法权像批发商品一样地授予行政机关，那么，会在社会政策的制定、公民权利保障和法院司法审查等方面产生一连串的后果——“在相互冲突的社会政策之间的选择则会由非民选的行政官员作出”，“会使公民失去用以对抗行政权滥用的有效保障，立法机关无法对所有行政行为实行持续的监督”，“法院就没有可以用来衡量行政权力主张的标准”。[1]6－7况且，自由裁量权实际上是政治权力，必须限于由政治上负责的政府机构行使。因而，只有借助精确的立法指令，才能确保负责的行政决定。[1]37所以，在行政法上就要有“禁止授予立法权原理”。 可以说，在20世纪的前三四十年，很多美国法院都是持这样的态度。在1935年所谓的“病鸡案”（“sick chicken”Case）中，也就是A.L.A.Schechter Poultry Corp.v.United States案中，美国法院认为，议会如果在授权中没有规定指导行政机关行使裁量的标准，这种授权就因违宪（unconstitutional）而无效（nullification）。[3]1053－1054但是，极具讽刺意味的是，“病鸡案”宣判的那年，却是法院援用“禁止授予立法权原则”宣布联邦法律无效的最后一年。之后，法院的态度发生了明显变化。对于立法机关采用含混不清的和几乎毫无意义的标准，或者甚至没有任何标准的授权，也表示出理解和容忍。其中的缘由，戴维斯做了比较细腻的分析： 首先，一个很重要的原因是，立法机关这么做是正确的，议会觉得自己没有能力也不愿意去回答政策的主要问题，它觉得这项任务最好是交给行政机关在法律确定的框架内去完成。最高法院也逐渐屈从于人民代表的意志。[4]44－45戴维斯又进一步分析，之所以会出现有意义的标准的缺失，是因为，第一，立法者在立法之时，对于自己是否有能力进一步规范某一特定的事项缺乏自信，这种心态使得立法者更愿意规定原则的、含糊的结构。第二，就某个棘手的问题制定政策，最好是在考虑具体问题时来完成。事先筹谋往往力不从心。第三，对立法目标规定得越详尽，越难获得议会多数的通过，所以详尽程度是由立法过程来决定的。[4]46 其次，戴维斯认为，有时法定的标准是不理想的。当社会在对待某个问题上存在着严重分歧；当我们面临的问题是崭新的，有关对策尚待时日才能明朗；当我们在策略上，每次啃掉（biting off）一个具体问题，明显比立法总体解决要好；或者当持续的管理工作（sustained staffwork）更有助于政策选择（policy choices）时，立法机关可能会很明智地让政策目标基本上都开放敞开（keep the policy objectives largely open）。此时此刻，含糊的或者无意义的标准可能更优于精确的、有意义的标准（Vague or meaningless standards may then be preferable to precise and meaningful ones）。[4]49之所以如此，主要来自立法机关的两个立场，一个是立法机关通常愿意规避不利，它不想让那些在立法上没有得到益处的人转而变成政治上的反对者，另一个是立法机关也想润滑政策的形成过程，更好地促成可接受的、好的政策的形成。[4]49 面对着这种无可奈何的批发，戴维斯还是想守住最后的底线。他指出，即便是我们有时对含糊的、无意义的标准的授权采取认可态度，认为这在当初授权时是必要的、理想的，经过若干年实践之后，也应该设定有意义的标准。要么是立法机关通过修改法律来阐释标准，要么是督促行政机关用规则或其他方式阐释清楚。[4]50其实，戴维斯只是给出了一些理论上解释。如果我们结合当时的社会背景，可能更加容易理解。从有关文献看，“禁止授予立法权原理”受到的挑战，法院态度的180度转变，很大程度上是因为罗斯福新政。这是促使实践变迁的深层次的社会背景。罗斯福改革必须依赖立法机关授予宽泛的裁量权。在与法院的反复博弈中，法院最终也只能认可与容忍。[3]1063－1064
