中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1673－8330（2009）05－0133－07 行政规划① 在现代社会中的大量应用已毋庸置疑，尤其是在给付行政下政府依靠规划积极作为的情形明显增多，甚至有人认为现代行政正在变为“依计划行政”，而行政计划制定机能（一种基于行政厅的广泛的计划裁量权的强力形成权能）常常被称作“第二立法权”或“第四权力”。② 目前，学界普遍认为这种“第二立法权”是行政规划的重要特点，享有广泛的规划裁量权使得规划行政机关能够运用各种可能的方式实现行政目的，但不可小视的是，规划裁量在另一方面也引发了法律与社会生活中的诸多问题。近年，国内发生了许多公众性事件，例如厦门的PX项目、重庆的钉子户以及山东乳山核电站事件等，这些事件的引爆点或许各有不同，然而背后却或多或少地都牵涉了行政规划的合法性、合理性问题，因此，如何规范行政规划，尤其是对其中规划裁量权行使的规范便成为学者关注的焦点。 一、规划裁量之界定 （一）何谓规划裁量 规划裁量，或称计划裁量，其发源地在德国，为德国联邦行政法院于20世纪60年代发展出的概念。我国台湾地区学者中亦有不少人采用这一概念，无论在行政法总论的著作或行政计划专题的文章中均可见其身影，但需指出的是这些文献尽管采用了规划裁量（计划裁量）这一概念，却并未对其进行严格界定。在我国大陆学界，尽管学者普遍认为，裁量性是行政规划的重要特征之一，③ 但却并未对此类裁量进行单独定义，通常仅将其表述为“行政规划中的裁量”。 然笔者认为，无论规划裁量与一般狭义的行政裁量之间是否存在截然的质的区分，既然其特殊性已达到一定的程度，并且这种特殊性也引发了后续的系列行政规划范围内的特殊问题，那么对规划裁量的研究就有必要。在此，笔者认为，所谓规划裁量是指行政主体在制定、实施、修改行政规划的过程中，根据法律规范所设定的目标、范围或原则，在权衡各方权益下，选择达成目标的手段并确定其施行的步骤的自由。因此，规划裁量的界定需注意以下几点：1.发生于行政规划的制定、修改与实施过程中，贯穿行政规划的始末；2.规划裁量是一种自由，它的表现形式可以是对规划内容形成上的自由决定空间，也可以是对规划制定方式、达成目标的手段、步骤的合理选择；3.规划裁量并非完全的自由行为，它也是附法律义务的，必须在与法律规范、原则与立法目的相契合的情况下方可行使这一自由，但必须看到的是，在行政规划中法的规范密度较其他领域而言是明显偏低的，这种稀松、宽泛的规制环境给了规划裁量极大的发挥空间；4.在缺少明确的法律条文指引的情况下，规划裁量运作中需权衡各方利益，与一般行政行为作出时对法规范涵摄不同，规划裁量中蕴含的是利益衡量机制。 （二）规划裁量广泛存在的现实——以城乡规划为例 学说上对规划裁量的认知大量存在，然而现行制度之中规划裁量究竟以何种形态存在却没有得到很好的揭示。为证实本文所论及的规划裁量问题并非假命题，笔者特地选取法律规范与个案例证这两个角度进行分析，以证实规划裁量存在的现实性与客观性。此外，考虑到所选规划的领域需在各类行政规划中具有一定的代表性，笔者选择了城市（城乡）规划，并且在法律规范与个案例证两个角度均保持所选领域的一致性。 1.法律规范层面 首先，笔者对我国2008年初开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）④ 进行了一系列分析，对其中赋予行政机关裁量权的条款作了梳理，下表列举的是该法中对城乡规划在各个不同阶段赋予的规划裁量权限。⑤
从表格所列条款所处位置可以发现，《城乡规划法》中对规划行政机关有着充分的信任，裁量权贯穿着行政规划制定、实施与修改的整个过程。可以说，有规划存在就有裁量伴随。 其次，从法条的表述方式可解读出规划裁量所附的法律义务是较为稀薄的，无论是“根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”、“因地制宜”、“预测性安排”还是“量力而行”，都具有模糊、抽象、缺乏审查标准的特点，某些措辞甚至比法律原则更抽象。事实上，《城乡规划法》中某些条款往往仅宣示行政规划的目的、规划所应达到的理想效果，但是却很少、也很难在实体上对这些目标的实现加以引导和设计。法律规范所设定的范围、限度是如此宽泛和缺乏边际，使得规划行政机关可以相对独立地按自己的理解作出判断。难怪有人说这是立法机关的无奈，是法律撕给规划行政机关的一张空白支票，至于填上什么内容则只能由行政机关决定了。⑥ 相比较而言，在依法治国方略下，法律对于其他行政行为领域的规范则要清晰明确得多，这种区别归根到底还是源自于行政规划须承担起预测将来这一功能。 最后需要注意的是，除像《城乡规划法》这样的单个法律文本为规划裁量保留巨大空间外，不同位阶的法律所构成的整个调整城乡规划的法律体系本身对规划裁量也采取开放的态度，或者说是无可奈何的态度。与城市规划直接相关的仅有若干行政规章，例如《城市规划编制办法》、《城镇体系规划编制审批办法》、《建设项目选址规划管理办法》等，而这些规章则大部分并未涉及规划裁量的控制问题，即使后来新的《城市规划编制办法》也只是从某些程序上加强了对规划编制的要求，仍未能深入问题的核心。由此可知，规划裁量从其产生之日起便是广泛而强大的，并且在法律的细化过程中对其控制问题也未引起足够关注。
