中图分类号：D912.1文献标志码：A文章编号：1009－8003（2009）05－0088－06 行政规划① 以及规划中的裁量问题，是现代政府行为中最为复杂的现象之一，在实践中呈现出多样性、综合性、动态性、广泛性和复杂性等特征。受行政规划性质的决定，规划裁量与其他裁量一样都具有双重作用，一方面有其存在的必然性和合理性并对社会发挥着广泛的能动作用，但另一方面同样面临着规划权被滥用而产生危害社会的消极作用。因此，选择必要的治理模式对行政规划裁量权进行规制，就成为行政法的一个重要命题。 一、行政规划裁量的一般属性 行政规划虽引起了国内外学界的关注，但要界定一个统一而完整的定义实属难事。我们认为，行政规划是行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法作出的具有约束力的设计与规划。[1]1038由于它是关于未来的一份蓝图，是目的与手段、政策与技术、预测与选择的综合机能体，因而有着不同于传统行政处罚、行政许可等典型行政行为的特征，其性质及表现形态多种多样。② 正如有学者所指出，行政规划的制定和实施过程涉及对多元利益的调整，而在具体内容上又富有专门的技术性和政策性因素的判断。这种双重属性决定了行政规划在编制和执行过程中存在着广泛的创造空间，即“规划裁量”[2]。从上述行政规划的一般属性看，行政规划与规划裁量有着密不可分的关联。 规划裁量的概念最早来源于德国《建筑法典》中所赋予行政机关的“计划高权”，③ 而后在德国联邦行政法院的一项判决中发展出计划裁量的概念。这个概念所关注的主要是行政机关在拟定行政规划时具有裁量权，即规划者形成规划的自由空间。 规划裁量是行政裁量的一种，它与一般行政裁量之间既有联系又有区别。从概念起源的脉络观察，二者皆以“裁量”来概括行政的自由决定权限。就权利保障观点来说，二者权限的行使都必须由法律法规授权才具有正当性，因此不存在本质性差别。二者的差别更多体现在利益衡量范围的不同，行政裁量往往是在具体案件中针对个别的公益与私益进行权衡比较，而规划裁量所需要考量的利益范围更广，需要评价的利益更多元、更复杂。[3]但也有学者以规划法的规范构造为前提，认为规划裁量有自己独特的法律个性，[4]因此，一般的行政裁量理论并不能完全适用于规划裁量的实践。我们认为，行政规划裁量是指行政机关在法律的框架内，就拟定规划、变更规划以及执行规划中有关规划的目标、手段和内容等所形成的判断、选择和作出正当决定的权力，主要包括形成规划的裁量权、变更规划的裁量权以及执行规划的裁量权。受行政规划的属性决定，行政规划裁量至少呈现出以下特征： 一是从规划的内容上看，规划裁量既有目标方面的裁量，又有手段方面的裁量。前者是行政规划中最重要的裁量，统摄整个规划的制定、变更和执行，是规划存在的直接依据。在现今多元利益的时代，目标的多样性决定了目标之间必然存在冲突，在多元目标之间如何选择适当合理的目标则是规划裁量的核心内容。目标之间的冲突主要表现在权力与权利的博弈、公益与私益的冲突，[5]此两种博弈和冲突的过程即为规划裁量之利益衡量与选择的过程。根据目标来选择达致目标的手段同样是多种多样的，但行政规划本身所具有的合理配置资源的功能决定其必须选择最佳的手段。那么选择何种手段是最佳的也即规划裁量的过程。手段裁量必须依附于规划所要达致的目标，离开了目标的手段裁量是不具有正当性与合理性的。 二是从规划的过程上看，规划裁量涉及到拟定规划、变更规划以及执行规划的全部过程。拟定规划中的裁量主要包括是否拟定规划以及拟定规划的目标、手段、方式和内容；变更规划中的裁量主要指规划机关是否决定变更以及变更多少等；执行规划中的裁量涉及规划制定后的一系列后续行为。行政规划在一定时间内是一系列后续行为的指南和依据，是多次参照的“准法律”，如一个城市的总体规划确定后对后续相关的建设规划以及选择相关的行政行为（如行政许可、行政征收、行政强制等），都有不同程度的约束力与影响力。 二、行政规划裁量的必然性 “行政法的精神在于裁量”，[6]104美国科克教授甚至认为，“行政法被裁量的术语统治者”。[7]1随着现代经济与社会的迅猛发展以及政府职能的扩张和转变，规划手段被广泛运用于国家和社会公共事务管理中，“行政的计划化”或“规划行政”成为普遍存在的社会现象。现代行政规划几乎作用于全部行政领域，甚至在某种意义上可以说，行政规划具有引导法律的功能，如国家权力机关和行政机关的立法规划等。行政规划除具有保证科学性、合理性和政策协调性的功能外，还具有以下两方面的功能：一是有效利用资源，减少市场经济盲目性的功能。二是拘束和引导行政主体与相对人行为的功能。对行政主体而言，主要体现为目标的预定性、协调性和自律性等方面；对相对人而言主要体现为获取信息和利益诱导方面。[1]1047上述行政规划的功能决定了规划裁量充斥在行政规划的全部过程中，具有相当的广泛性④ 和内在的必然性。行政规划的制定机能正是一种基于行政机关广泛的规划裁量权的强力形成权能，以至于常常被称为“第二立法权”或“第四种权力”。[8]567从这种意义上讲，行政规划行为很大程度上即是规划裁量的过程，行政规划权即规划裁量权。
