一、背景 一段时期以来，政府绩效评估成了国内学术界的一大研究热点，但绝大多数研究者存在着为评估而评估的倾向，集中于讨论评估指标设计、数据收集、评估主体选择、评估结果的使用等方面，而少有人从管理过程的角度去探讨政府绩效评估问题。在企业管理界，传统的绩效考核早已被现代的绩效管理所代替。关于两者的关系，有学者进行了以下的概括：绩效管理是一个完整的系统，而绩效考核①只是这个系统中的一部分；绩效管理是一个过程，注重过程管理，而绩效考核是一个阶段性的总结；绩效管理有着完善的计划、监督和控制的手段和方法，而绩效考核只是提取绩效信息的一个手段；绩效管理注重能力的培养，而绩效考核则只注重成绩的大小。[1](P64)从这里我们可以发现，绩效考核与绩效管理两者之间的最大差别在于，前者只是作为对组织及其成员工作成绩进行评价的一种手段，而后者则是促进组织及其成员提升工作绩效的管理过程体系。我们知道，无论是组织还是个人，要获得更好的绩效，就必须从改变行为过程开始，结果的改变取决于过程的改变。因此，探讨绩效评估的有效途径也必须从过程管理入手，政府绩效评估的称谓也应由政府绩效管理代替②，只有这样，才能更好地对政府管理行为的内涵进行科学的界定。 从过程管理的角度探讨政府绩效管理问题的代表性成果是李阳的《从绩效评估到绩效管理：地方政府管理的转向》一文[2]。该文认为应从过程管理的角度矫正政府绩效评估，并提出了政府绩效管理的四个环节，即绩效指标设定、绩效跟踪和辅导、绩效结果的评估、绩效状况的反馈和改进。但该文主要是从企业绩效管理的一般过程推导出政府绩效管理的过程和环节，没有结合政府绩效管理过程中所显示出的公共性和治理变革特点去考察，也没有深入具体的实践之中去探讨治理改进和绩效提升的途径。鉴于此，本文首先将政府绩效管理作为一种治理过程来进行理论阐述，梳理出其中需要解决的基本问题，然后通过福建省永定县的案例探讨其实践途径。 以永定县为例，是在比较国内不同地方政府绩效评估方案后所做的选择。笔者通过实地调研和参加学术研讨会，以及对中国学术期刊全文数据库等途径进行检索，得到了包括广东、江苏、福建等16个省(市、区)共36套政府绩效评估方案文本，涵盖了各层级地方政府实施的考核。通过比较发现，它们中的大多数止步于传统的绩效评估层面，仅涉及指标设计、信息采集、评估和结果使用等狭义评估环节。有学者认为，这种重结果不重过程改进的评估活动“没有将绩效评估作为一种方法，不认为其本身会有足够的权力去促进公共机构发生实质性的变化……几乎没有什么影响”[3](P132)，甚至还可能带来更为严重的后果，如一些被评估对象弄虚作假，故意夸大绩效或错误地解释绩效指标等。[4](P92)唯有福建省的方案较完整地涉及绩效管理的过程环节，绩效评估正在被绩效管理所取代，其做法处于全国的领先地位。之所以又选择永定县来考察，在于其经验得到了福建省政府的充分肯定。2008年10月31日在厦门召开的福建全省县(市、区)政府绩效管理研讨会上，永定县是四个典型之一。永定属于较偏远的传统农业县，其经济社会发展程度均不如其他发达地区，但政府绩效管理却能脱颖而出，说明具有较好的代表性。 本文有关永定县的资料来自笔者于2008年11月20～22日前往该县所做的实地调查，包括文献资料、访谈记录和观察材料，以及在实地调查结束后通过电话回访所得到的相关信息。 二、基于治理过程变革的政府绩效管理理论阐释 要阐明当代政府绩效管理所蕴含的治理过程变革逻辑，需要从头说起。传统公共行政的理论假设是通过科层的等级控制而形成程序化的责任机制，并通过政治责任机制与行政责任机制的衔接而解决责任性问题。但由于政治领导缺乏专业知识，使他们多少存在一些瞎指挥的问题，利益集团和党派利益的制约又使其决策不一定能如实反映民众意志，从而导致政治责任与行政责任的脱节，使责任性难以确定并产生失衡[5](P233-258)，传统公共行政并不能真正解决公共责任问题。又由于传统的科层制度在运行过程中过于强调规则而导致了官僚主义低效率，再加上第二次世界大战以后在国家干预和福利国家的施政理念指导下，西方很多国家的政府背上了太多的包袱，不堪重负。传统的官僚制政府治理模式“既妨碍民主又不能提高效率”。[6]正是在这一背景下，20世纪末期西方国家掀起了一场政府再造运动，该运动的前期侧重于使政府“卸载”，后期侧重于绩效管理，其目的是要实现对政治与行政的整合，即实现对民主行政与效率行政的整合，促成消极自由与积极民主之间的妥协与合作，在追求提高政府运作效率的同时促进社会公平，达成精英自由与大众民主的妥协。[7](P53)效率逻辑和公共责任逻辑是其中不可或缺的两个方面。[8](P135)这时的政府绩效管理与早期的政府绩效评估有着明显区别。早期政府绩效评估主要关注的是输入成本问题，有的学者把它们描述为“绩效审计”，目的是发现阻碍运营控制的问题、降低成本和改进操作方法。[9](P15)但由于没有对政府结构及其运作方式进行相应的改革，评估并没有导致政府成本的下降和效率的提高。而政府再造运动中的政府绩效管理则不同，它伴随着减少政府职能、引入市场机制、改革人事管理制度、组织结构扁平化、业务流程再造、电子政务建设等诸多涉及政府治理过程的重大变革，产生了较好的效果。此外，通过绩效管理重塑责任机制，如通过绩效报告和计划的多层监督和专业化的评估减少信息的不对称性，通过绩效标准和结果公开化，引入民众评估的办法，强化政府对公众负责的责任感；[10]政府与社区、公民之间结成战略联盟，公众直接参与政府战略目标、绩效指标和标准的制定，参与决定财政安排等。[11]可以说，围绕提高绩效这一核心，当代政府绩效管理引起的上述治理过程的变革，改善了原有的政治委托代理关系中的诸多困境，较好地显示出效率价值和公共责任价值。因此，离开了对治理过程变革的洞察，就难以准确理解当代政府绩效管理的真实要义。
