［中图分类号］F830.91 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－1549（2009）06－0037－06 普惠金融是首次在2005国际小额信贷年推出的一个概念，它强调应把具有可持续发展潜力的小额信贷纳入正规金融体系，从而把那些被排斥于传统金融服务和整体经济增长轨道之外的农村低收入者纳入农村金融服务范围，使他们分享到经济增长所带来的福利改善。普惠金融概念最早由杜晓山、焦瑾璞引入我国，2004年以来，党中央连续出台5个一号文件，农村金融改革步伐明显加快，特别是2006年12月中国银监会放宽农村地区银行业准入门槛试点以后，新型农村金融机构不断涌现，我国农村金融改革进入了新阶段，在新型农村金融服务体系建设过程中开始强调普惠金融服务理念。但我国新型农村金融服务体系建设还刚刚起步，本文从理论和实践两方面分析普惠性金融形成的渊源，借鉴国际成功经验，为建立适合我国国情的普惠制农村金融体系提出了新方法和新思路。 一、农村金融发展范式的转变：从政府失灵到市场失灵 1.农业信贷补贴论 在20世纪70年代以前，凯恩斯经济学占据了西方主流经济学的地位，主张政府干预经济。特别是在二次世界大战以后和20世纪50年代以来，一大批发展中国家开始摆脱殖民统治，获得了民族独立，这些国家面临的一个重大问题就是如何发展本国经济的问题，在这种背景下出现了发展经济学。这一阶段的发展经济学主要是强调发展工业化的重要性，重视政府和计划的重要性，重视资本形成在经济发展中的作用。在这个时期，一般强调工业化、城市化的重要性，大多以牺牲农村经济发展为代价。因此，此时的农村金融理论认为农村地区特别是贫困地区的农村居民没有储蓄能力，农村经济发展面临的主要问题是资金短缺，而且，由于农业投资周期长，投资收益低下，具有更大的不确定性，为了增加农村生产和缓解贫困，有必要依靠财政向农村注入政策性资金，同时可以建立由政府控制的非营利性、专门服务于农村的金融机构。农业信贷补贴理论还认为农业信贷的利率应该低于其他产业的利率，同时应该由政府对农村金融机构实施补贴。 在这种农村金融范式影响下，当时全世界一般采用农村金融传统方法，金融市场都受到政府的干预。农业信贷补贴论在一定时期扩大了向农业部门的资金投入，一定程度上促进了农业生产增长，但产生了严重的不良影响。政府所有的农村金融机构在财务业绩方面的表现都是非常糟糕的，多数农村金融机构仍然高度依赖补贴。世界银行1994年的研究发现，印度拖欠贷款的比例一直徘徊在50％左右，墨西哥农村银行（BANRURAL）的贷款回收率在20世纪80年代末期只有25％。在拉丁美洲，由于贷款回收率低以及农业贷款利率无法随通货膨胀调整，通货膨胀严重侵蚀了政府在农村金融机构所拥有股权的真实价值，对宏观经济的稳定造成了不利的影响。农业信贷补贴论导致“寻租”现象十分严重，许多政府投入的资金没有按照预期的目的和方向使用。从农业长期发展和建立一个有效率的金融体系的角度来看，政府补贴和直接信贷控制是不成功的。 2.农村金融“市场论” 20世纪70年代以来，在金融学理论界出现了金融发展理论，重视金融在经济发展中的作用，强调金融机制在经济发展中的作用，主张放开利率管制，实施金融自由化。同时凯恩斯经济学也开始遇到了西方经济发展“滞胀”的困扰，新古典经济学开始重新抬头。在这些经济、金融主流理论思想的影响下，有关农村金融的主流观点也出现了改变，农村金融“市场论”开始出现，农村金融“市场论”重视市场机制的作用，认为对农业人为实施的低息贷款和政府补贴破坏了市场机制的作用，不利于动员农村储蓄和促进资金的优化配置，主张取消存、贷款利率限制，鼓励市场决定利率，确保宏观经济的稳定。主张取消金融管制，加强竞争机制，通过提供支付正利率的储蓄工具，鼓励农民储蓄，政府不应该直接干预信贷资金流向，应该充分发挥市场机制的作用。 从农村金融市场论的理论观点和政策主张可以看出，农村金融新方法是以完善的市场机制为基础，市场体系的有效、完善是实现农村收入增长的保证。然而，这些商业化的农村金融机构果真能够解决广大农村地区的信贷需求吗？商业化金融机构收取经过风险调整的利率以后，就愿意向农村小农生产者和贫困农民提供信贷吗？图1表示农村经济的主要特点。
图1 农村经济的主要特点 从图1中可以看出，农村经济具有分散、地区差异大、产业化程度低等特点，不但面临自然风险，而且面临经济风险，导致农业生产具有很大的可变性；同时，农业信息基础设施建设相对落后，农村贫困人口比重大；农村生产分散、规模小，缺乏完整的产业链，农村平均资本实力、投资实力弱。另一方面，在一般情况下，农民的贷款需求规模小。这样商业化金融机构向农村提供金融服务的成本很高，不愿意或者很少为穷人提供信贷服务。因而农村金融“市场论”指导下的商业化金融机构同样使小农和穷人在信贷市场中依然处于边缘地位。 二、普惠性农村金融理念的形成：农村金融改革的新方法 由于长期以来实施的对农村直接信贷供给政策的失败，同时正规金融机构不愿意向农村低收入者和穷人发放信贷，使农村金融市场出现了很大的制度真空，从农村金融信贷补贴论到农村金融“市场论”，农村金融发展先后经历了政府失灵和市场失灵。20世纪90年代以后，赫尔曼、斯蒂格利茨等新凯恩斯主义经济学家运用“有效需求理论”和信息经济学的最新成果，重新审视了政府干预和金融自由化问题，认为经济发展过程是一个市场的形成过程，金融机制作用并不是从出现的第一天起就能有效充分发挥，金融机构和金融市场本身完善需要一个过程，经济发展需要培育一个良好的金融作用机制，金融机制作用的发挥也需要良好的环境。
