［中图分类号］F810.42［文献标识码］A［文章编号］1000－8306（2009）06－0110－07 一、引言 党的十七届三中全会在土地管理制度上提出了“两个最严格的制度”，即最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。事实上，随着近几年城市化进程的提速和耕地的快速消失，中央政府早在“十一五”规划中已将2010年耕地保有量18亿亩定为必须实现的约束性指标，基本农田要保16亿亩；而且，温家宝总理在2007年度政府工作报告中也重申农业耕地18亿亩的底线不能突破。但是，从实际情况来看，实施的效果远不理想，农地的非农化并没有得到有效的遏制。实际上，目前全国在册的基本农田面积只有15.89亿亩，已经低于上一轮规划确定的16.28亿亩的底线，人均耕地面积由2002年的1.47亩减少到2003年的1.43亩和2004年的1.41亩。[1] 其实，这其中的奥妙就在于地方政府既是土地的保护者，又是土地的违法者。在耕地的保护上，中央政府与地方政府之间的目标发生了偏离现象。中央政府在宏观上承担着国家粮食安全、维护农民利益和保持经济稳定增长的责任；而地方政府则囿于局部利益，把追求经济增长和财政收入作为自己的主要目标。在目前中国实行土地用途管理制度下，要使耕地得到有效的保护，必须使地方政府的发展目标与中央政府的发展目标严格保持一致，最大限度地减少地方政府在土地保护上的违法行为。而要做到这一点就必须从利益结构上加以调整，减少地方政府对土地征用的激励行为。就地方政府和中央政府的利益结构来看，实施财产税对土地财政的有效替代是一种可行之策。 二、我国农地非农化的利益扭曲 国家在农地非农化的运作方式上，主要是通过中长期规划和年度指标控制，在农地保护上采取控制基本农田数量的土地用途管理制度，但在具体操作上，则主要由地方政府来实施。然而，由于地方政府在经济发展的压力和财政困惑的窘迫下，往往使其在土地利用和管理上呈现出严重的利益冲突的角色，其结果自然是地方政府的经济利益不断得到满足，而中央政府土地保护的责任则听之任之。农村集体农民虽然是土地的使用者，但由于农业产业与非农产业比较利益恶化严重，加之农地产权的部分缺失使其维权困难，因而在不考虑未来利益的情况下，也缺乏农地保护的最终激励。由此可见，虽然中央政府农地保护的政策十分明显，但由于农地非农化过程中的利益扭曲，地方政府和农民对农地的保护却轻描淡写。 农地非农化的利益扭曲主要表现在：（1）中央政府从“准公共产品”的角度对农地实行严格的保护，但并没有给予被保护的农地任何代价性补偿，如农地非农化后的增值收益并未真正用于农地保护，农地保护的公共成本私人化。（2）地方政府在“上收财权，下放事权”的同时，没有给予相应的财税来源，在经济发展和城市化深化的压力下，不断地靠捕获农地非农化的“租金”收益来加以支撑。（3）农村集体农民对农地非农化的权益诉求被剥夺，不能获得公正、充足的补偿，在可能的条件下不断地通过土地的非法开发进行抗争，其结果造成农地非农化整体租金价值的缩水。 我国农地过速非农化可能会造成“中央政府上收财权——地方政府以农地非农化弥补财政困境——农地非农化导致失地农民补偿不足——失地农民成为社会问题——中央政府最后负责解决”这样一个不良的城市化过程，因为，在这一过程中，土地价值的开发不完全是由经济发展带来的，所以，要解开农地非农化的利益扭结，真正遏制农地的过速非农化必须做到这样两点：第一，在经济发展的基础上，把财富置于土地存量的基础上，而不是土地增量的基础上，保持财富的可持续性；第二，国家、地方政府和集体农民对农地非农化的开发价值应进行恰当的分割，消除或遏制地方政府对土地征用的利益诱导。而财产税的全面实施为这一问题的解决提供了制度上的可行性。 三、土地财政及其问题 所谓土地财政，是指在目前财政分税制的体制下，地方政府财政收入严重地依赖土地的外延扩张的财政行为。主要通过如下几种途径来实现：（1）通过招、拍、挂的方式直接出让土地获取预算外收入；（2）扶持本地房地产开发，通过房地产业的税收收入来增加本地预算内财政收入；（3）将土地作为廉价的资源诱使境外资金的流入，增加本地的投资和GDP产值，从而分取25％的增值税收入，或者说，粗放化地做大本地GDP产值来获取预算内财政收入；（4）通过土地抵押从银行获取贷款融资。表1和下图显示了1998—2004年地方政府对土地出让收入的情况。尽管2007年1月1日之后中央政府将国有土地使用权出让收入纳入地方政府预算内管理，并实行收支两条线的财政管理制度，对地方政府土地预算外收入的追逐进行有效的遏制，但由于没有从根本上消除对土地财政依赖的制度基础，所以，也不可能从根源上彻底斩断地方政府对土地财政的依赖。
