中图分类号：D733.56 文献标识码：A 文章编号：1009-105X(2009)01-0047-06 从上世纪70年代末开始，在西方世界兴起了新一轮政府改革运动，也被称为公共管理革命[1]。在这场政府改革运动中，西方各国不仅关注中央政府层面的治理与变革，而且更注重地方政府层面的治理与变革[2]。西方国家在“公共选择理论”、“新公共管理”、“新公共服务”、“治理”等理论的指导下，对地方政府的职能、机构、内部流程、外部关系以及管理方式等，进行了大刀阔斧的改革。这场改革持续了近三十年，影响深远，被有的学者称为西方社会的“治道变革”[3]。今天，中国也在经历着一场深刻的“治道变革”。因此，研究西方国家的“治道变革”，便具有十分重要的现实意义。 本文以20世纪70年代末(1979年)以来三十年为研究时间段，以主要西方国家为研究对象，全面考察新一轮地方政府改革运动的来龙去脉，具体分析其起源、指导理论、发展走向等，从中找出一些普遍性的特征，以对中国当前的地方政府改革与创新提供借鉴。 一、地方政府改革的缘起 政府改革是一个持续不断的过程，是一种惯例[4]4。尽管变革对政府而言是司空见惯的事情，但这场改革运动却极为特殊，几乎波及到各大洲的主要国家，改革动作大，如在新西兰就被称为是一种“革命”，而且至今方兴未艾。缘何如此？只因到了20世纪最后20年，世界各国政府遇到了几乎相同的压力和挑战。 (一)地方财政难以为继。20世纪70年代，西方世界经济普遍陷入“滞涨”。但是，随着二战后政府承担的社会公共服务的领域扩大，政府规模和人员却持续膨胀。这一点地方政府尤甚。如在英国，在1961年到1975年间，地方政府雇佣人员增加了70％。在日本，70年代的石油危机终结了日本的高速增长，但地方政府的财政在经济高速增长时期已经随着政府职能领域的扩大而迅速增加，此时已经欲罢不能[5]239。政府必须改革以走出当前的经济困境。 (二)传统官僚体制的弊端日益显现。就政府内部而言，以往以政治与行政二分法的政府管理模式，已经无法应对日益增多的社会问题。以“二分法”为基础的官僚制组织，不能适应这种变化，显得僵化、缺乏回应性和效率低下。传统的官僚制在提供公共产品和公共服务方面，开始失去效率和效益，其固有的弊端如官员的自利行为、寻租腐败、漠视公共利益等也日益暴露，政府干预走向其反面：“政府失效”[6]。因此需要对其进行改革或者寻找新的替代方案。 (三)公民对于政府的信任产生危机。对政府抱有怀疑和警惕是西方世界根深蒂固的传统。在自由主义看来，政府是一种“必不可少的恶”。这一保守主义或者说是古典自由主义的传统在上世纪60年代末70年代初的“复兴”有其现实的外部刺激：经济危机加上无法忍受的官僚体制。传统“复兴”的后果就是政府在公民心目中的形象大打折扣，公民以更加怀疑甚至蔑视的眼光看待政府及其公务员。公民对政治冷漠，不愿参加政治活动。这一点体现在地方政治层面，情况尤甚。因此，重新建立公众对地方政府的信任，塑造新型的政府与公民关系，是“民主政府”要迫切解决的一个难题。 财政危机、管理危机和信任危机，是政府改革运动开始的缘起。这场运动以英国撒切尔夫人改革为起点，在英语国家壮大其声势，蔓延至主要发达国家和新兴工业化国家，甚至一些发展中国家也受其影响。 (四)全球化对地方政府提出了新的要求。从20世纪80年代以来，全球化浪潮浩浩荡荡，势不可挡。全球化不仅对发展中国家来说是一个巨大的考验，而且对发达国家来说，也是一个挑战。全球化所带来的“国际问题国内化”、“国内问题国际化”以及全球竞争的加剧，对地方政府能力提出了严峻的挑战。为了回应全球化，地方政府需要改革，需要建立一整套自主决策、灵活迅速、富有弹性的地方组织体系。目的在于：一是能够在复杂多变的环境中，迅速做出适应于地方的决策反应；二是灵活的组织体系能够强化对公民多样化需求的反应能力，提高公共服务的品质。而这正是公民、企业、社会组织信任政府和其它公共服务组织的重要条件[7]。 (五)民主化的压力。20世纪最近的四分之一时间内，越来越多的威权政体式微并向民主政体转型，这一过程被塞缪尔·亨廷顿称为是民主的“第三波”。民主的“第三波”也反过来深刻地影响到西方国家的地方政府。由于地方政府直接面对民众，因此公众的民主化诉求更为直接和具有可操作性。公众要求政府增强民主意识，拓宽民众的政治参与渠道。这一诉求必然迫使地方政府进行改革，政府要公开透明，政府行为要接受民众监督，政府决策要有公民的参与。只有改革，政府才能灵活应对环境迅速变化的压力，对公众需求才能有更好的回应性。 另外，计算机信息技术、商业管理技术以及经济学、社会学的一些工具和方法，为地方政府管理模式的变革提供了技术条件。 二、从公共选择理论到治理理论 (一)公共选择理论。公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”[8]。公共选择理论是一种以现代经济学的方法来研究民主立宪政体的政治运作和决策的过程。公共选择理论以理性经济人假设为出发点，研究选民、政治人物以及政府官员们的行为。公共选择理论否定抽象的公共利益的存在，公共利益不过是个人利益的总和。个人的决策是追求个人利益最大化的结果。
