在社会主义新农村建设和发展现代农业的背景之下，人们对我国农地制度问题格外关注。事实上，农地制度问题在家庭联产承包经营责任制在全国普遍推开不久就已经引起了人们的注意，陈华震认为：当前经济发达地区农业出现的种种迹象，已经证明农业家庭联产承包制所起的作用有其历史的局限性。因此，适时地更新家庭联产承包制，已成为经济发达地区农业的主要出路[1]。之后，这一问题的研究始终没有停止，并且研究视角不断拓宽。杨国玉和郝秀英认为：家庭联产承包责任制的实现形式是一家一户的分散经营，其小规模生产的特征解决了农民的温饱问题，但解决不了农民的致富问题，也解决不了我国农业继续发展、提高其产业素质问题[2]。针对这一问题，理论界提出了一系列农地制度改革方案。面对这些方案，人们可能感觉到莫衷一是。本文在对这些改革方案进行简单评析的基础上，得到一个统驭诸多农地制度改革方案的“纲”，提出农地制度变革的有效路径。 一、农地制度变革方案之一：在现有制度框架中推进土地使用权的流转 耿玉春等认为：世界发达国家和我国发达地区农业经济发展的实践证明，没有土地的适度集中经营，农业的规模化经营和农业产业化都难以发展①；解决土地适度集中经营问题的思路是农地制度的创新，进行这一创新的原则是既不违背现行的土地制度，又能实现农村土地经营规模的扩大；实现土地制度创新的策略选择重点是推进土地使用权的流转；推进土地使用权的流转，必须借助政府“有形的手”弥补市场的不足，其具体思路是通过发展农村经济和逐步建立农村社会保障制度来弱化乃至剥离附加在土地上的社会保障功能，还原土地的生产要素功能，实现土地资源的优化配置[3]。 这一方案设计暗含了一个重要的假设：现阶段土地具有的社会保障职能使土地失去了生产要素的基本性质，同时也使土地流转出现机制性障碍。这一假设似乎意味着只要借助政府有形之手将土地的社会保障职能加以剥离，就能实现土地使用权的流转。我只能说，这一效能是存在的，但土地使用权的流转还涉及其他重要方面：土地的社会保障功能被社会保障制度替代之后，土地还是农民增加收入的一种现实来源，只要土地的收益超出成本，农民继续耕种土地的“粘性”就会存在；农业剩余劳动力的转移是实现土地流转的一个先决性条件，劳动力资源优化配置与“土地资源优化配置”同时存在，不能设想大量有饭吃而无工作可做的农业劳动力在缺乏稳定职业和收入来源的情形下会将土地使用权转与他人。这里，涉及本人一贯坚持的一个观点：在城乡一体化的发展格局中，“三农”问题的解决是一个社会工程。 这一方案的突出特点是建立在既定制度的基础之上，是在现有的制度框架内选择土地使用权的流转实现农地制度的变革。由此决定这一变革方案在实施过程中不存在任何制度障碍，这也是这一方案的优势所在。但是，作者仅仅指出了土地制度变革的基本方向是土地流转，至于推进土地有效流转的具体机制基本没有涉及，在农村现实的制度环境中很难实现对土地流转的刚性约束，这大概是作者没有提及与土地流转相关机制的原因所在。因此，这一方案的变革效能十分令人怀疑②。另一方面，这一方案在直接意义上没有触及既定的产权结构，土地的所有权制度和经营权制度都维持现有格局，通过土地使用权的流转实现由分散的小规模经营到相对集中的较大规模的经营。从这一方案的结果来看又对既定的产权结构发生影响，因为土地使用权流转的实质是土地使用权的交易，设想一下土地使用权不能交易和土地使用权可以交易两种情形之下的经济效率差异就可以理解这一问题③。 从这个意义上说，这一变革方案的指向可以归结为经营权。 二、农地制度变革方案之二：农村土地承包权独立化、长期化、商品化 这一方案是由党国英提出的。独立化是指所有耕地按照一定标准承包给农户，设立专门的司法系统保护农民的土地承包权；长期化是指耕地承包期延长至100年左右，承包权可以继承，发出土地承包到农户永远不再变化的信号；商品化是指承包权可以买卖，并实行单一规则，依据不同地区的实际确定每个农户拥有土地使用面积的最高限额。他将这一方案的优点概括为：强化了承包权，使承包权在经济意义上更接近农地的个人所有权，从而创造了农地制度长期创新的稳定的历史基础；避免了农地私有化产生的弊端，消除了守旧势力的意识形态阻碍，有利于降低制度创新的操作成本；土地占有最高限额在不同地区的差异，将刺激农业投资者到落后地区从事大规模农业经营，有利于地区经济的平衡发展④；简化了中央政府和地方政府的关系，减少了中央政府对农地制度变迁进行控制的成本，因而其成本较低、收益较高[4]。 这一方案建立在现行农业土地制度存在问题的基础之上，可以看出作者对现实生活中农民土地经营权权能不能得到有效保障有深刻的洞察，如：基层干部以种种理由重新分配土地使用权、工业化和城市化进程中失地农民的经济利益不能得到有效保障等。这些现象的存在使现行的农业土地制度的激励效应大大降低，农民因之丧失对土地的稳定预期。如果听任这些问题的存在和发展，将逐渐失去支撑农业发展的制度基础。因此，其“三化”思路具有极强的针对性。
