2008年中央一号文件再次聚焦农业、农村、农民问题，这已是本届政府第五个关注“三农”的一号文件，也是改革开放三十年来，第十个涉农的一号文件。从提出“统筹城乡发展”，到实行“多予少取放活支农”，再到“建设社会主义新农村”，又到“发展现代农业”，一直到“加强农业基础建设，促进农业发展农民增收”，每一个主题都清晰地表达了国家对“三农”问题的关注，也显示了中国领导人解决“三农”问题的决心。学界也围绕“三农”问题进行积极探索，关于农村公共产品问题，有人认为增加农村公共产品供给是解决“三农”问题的有效途径[1]；农村公共产品的有效供给是新农村建设的有力保证[2]；农村公共产品的供给对农业发展和农民收入水平的提高具有极为重要的作用[3]；农村经济社会发展有赖于农村公共财政、公共交通、通讯网络、农田水利主干网络、基础教育、公共安全、社会保障、环境等公共产品供给体系的建构与完善[4]。 2006年全国31个省、市、区全部免征农业税，与1999年相比全国农民减负总额达1250亿元，人均减负约140元[5]。这将使农民的负担降到几乎为零，彻底摆脱了几千年来的“皇粮国税”。可以说农业税的取消给农民带来了实实在在的实惠，对稳定农村，发展农业起着非常重要的作用。同时我们也要看到在一些以农业为主的区、县，农业税一般占当地财政收入的三成以上，有的甚至高达七至八成，取消农业税后，乡镇的收入大大降低，在一定程度上恶化了基层政府的财政状况，势必会进一步影响农村公共产品供给的数量和结构优化。因此在这样的背景之下探讨农村公共产品供给机制构建，明确政府责任显得十分必要。 一、公共产品与农村公共产品 根据公共产品理论的奠基人萨缪尔森所言，所谓公共产品是“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也对于该产品的消费”[6]。于是公共产品在消费上便呈现与私人产品不同的特征：即非竞争性(non-rival consumption)和非排他性(non-exclusive consumption)。所谓非竞争性消费是指一个人对公共产品的消费不会影响其他人从对公共产品的消费中获得的效用，即消费者的增加不会引起产品生产成本的增加；所谓非排他性消费是指一个人对公共产品的消费，并不妨碍其他人同时消费此公共产品。然而，完全具备以上两个特征的公共产品，在现实生活中是很少的。从对公共产品理论研究的发展脉络分析，即使产品不具备消费上的非竞争性和非排他性，也存在成为公共产品的可能。根据公共产品外在性(externalities)的不同，可以将公共产品分为以下三类[7]：一是外在性趋于无穷的公共产品，即纯公共产品(由于理性的“经济人”不能或不能有效地通过产权界定、市场交易等制度安排来解决公共产品的成本分摊或收益分享问题，基本由政府提供)；二是外在性有限的公共产品，即准公共产品(可以由政府提供，也可以由私人提供)；三是外在性为零的公共产品，即私人产品。 农村公共产品作为公共产品在农村地区的衍生，是用于满足农村居民公共需要的公共设施和服务等。农村公共产品根据它的外在性不同，农村公共产品主要包括两类：一类是涉及农村公共设施、公共事业和公共福利的纯公共产品，包括农村基层政府、村组织的行政服务，农村公共基础设施(乡村道路、清洁饮水、电力通讯等)，农业基础设施建设(水利灌溉系统、农产品质量安全监测检测系统、农业信息系统)，农业科技进步(基础研究、重大技术成果的推广应用)，农村公共卫生防疫和农村扶贫开发，环境综合整治(生态环境建设和保护、大江大河治理)；另一类是准公共产品，即农村基础教育、农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。从公共产品的供给上看，依据受益性原则，覆盖到农村的全国性的公共产品应该由中央政府提供，受益范围局限于本地区或部分外溢到周边地域的地方性公共产品应由地方政府和农村组织提供。 二、我国农村公共产品的供给现状及政府在农村公共产品供给中的缺位 (一)农村公共产品的供给现状 1.农村公共产品供给总量严重不足 农村基础设施建设严重不足，中央财政对农村基础设施建设的投资比较低。近年来，国家对农村固定资产投资的相对规模呈下降趋势(见表1)。农业基础设施建设有很大一部分是由基层政府，主要是乡镇政府来组织实施的。随着农村税费改革的实施以及取消农业税，给本来就不宽裕的乡镇政府财政带来莫大压力。又由于农村公共产品供给机制不健全，没有硬性约束，故而地方政府往往通过减少农村基础设施建设支出来缓解财政压力。 表1 2001-2006年农村固定资产投资规模 年份 农村固定资产投资额(亿元) 占全社会固定资产投资总额比重(％) 2001 7212.3 19.38 2002 8011.1 18.42 2003 9754.9 17.56 2004 11449.2 16.25 2005 13678.5 15.41 2006 16397 14.92 资料来源：根据国家统计局提供的数据整理。 农村义务教育投入不足，中小学校舍破旧，教学设施简陋，教师工资拖欠情况严重，教学质量低下，农村后备人才缺乏。从各省制定的生均公用经费①标准看，总体水平偏低，很难满足学校的正常需要。以甘肃某小学为例，该校有214名学生，甘肃省小学生公用经费补助标准是生均每年174元(包括150元的免杂费补助和24元的生均预算内公用经费补助)，如果按照这个标准，该校一年公用经费收入为37236(214×174)元；该校每年的基本开支是：取暖费10500(350元/吨×30吨)元，电费5000(500元/月×10月)元，教师用书1400元，办公用品4000元，远程教育维护费4000元，网络费2000元，校舍维修费6000元，电话费1000元，差旅费3000元，学校自己资助贫困生500元，总计37400元[8]。这样下来，非但学校公用经费没有足额，还将会亏空164元，而且这种算法也是较保守的。另外公用经费落实不到位。2007年前四个月，天津、吉林免除学杂费资金拨付到学校数占全年预算数的比例低于30％；黑龙江、安徽、河南、湖北等省份补助公用经费资金拨付到学校数占全年预算数的比例低于30％②。我国农村劳动力中，初中以下文化程度的比例占80％左右。农民素质低，不能适应农业发展的需要，不能适应农业规模化、产业化的生产方式，长此以往必将阻碍农村经济的进一步增长。
