新型农村合作医疗是国家为顺应广大农民医疗的迫切需要，解决农民 “看病难、看病贵和因病致贫、因病返贫”的一项长期、系统的社会保障工程。经过3年多来的运行，从机制上、制度上、经验上都有了一定的积累，广大农民对新农合的好处也有了更加全面的认识。目前，我国东部地区有653个县（市、区）开展新农合，占东部地区县（市、区）总数的93.69%，参加新农合人口2.23亿，参合率为89.58%；中西部地区有1795个县（市、区）开展新农合，占中西部县（市、区）总数的82.91%，参加新农合人口5.03亿，参合率为84.44%。农民群众对新农合制度普遍认同并期盼能够进一步完善和做好新农合工作。2008年初全国人大对正在推广的农村新型合作医疗试点情况进行了深入调研，发现尽管新农合工作已经取得了较大的成效，但用标准化、规范化、科学化和现代化的标准去推敲和考量，目前的一些工作仍有待进一步探索和完善，而且有些问题和困难具有一定的普遍性和规律性，需要得到进一步的解决。 存在的问题 一、新农合制度的管理体制尚未理顺，组织保障水平和经办能力不足 首先，管理机构组织责权不明。根据国务院办公厅《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》和《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见的通知》，各级人民政府成立了由政府、卫生、发展改革、财政、民政、农业、教育、人事、审计、人口计生、食品药品监管、扶贫、残联等部门领导组成的新农合协调领导小组，但各有关管理机构组织责权不是十分明确，多为临时性、不稳定的协调机构，虽然中央已明确各级卫生行政部门是新农合的主管部门，而卫生部门作为一个政府组成部门，在新农合工作中难以随时协调小组各组成部门，影响工作时效性。 目前中央只对县级新农合经办机构的设立和人员配置做出了明确规定，而自治区、市没有建立独立的新农合经办机构的地区，人员编制从同级卫生行政部门调剂，在卫生行政部门人员编制本来偏少的情况下，以至人员多为兼职。由于新农合经办机构的设置不规范，卫生行政部门同时承担着农合的行政管理和日常事务性工作，产生“管办不分”的情况，易发生管理与服务分界不清，并且由于经办人员的不落实，县乡人员偏少且多为临时抽调人员，现有的人员除应对审核报账等日常工作，无法完成新农合监督、审核、检查等工作，造成监督管理职能的不到位。一些经办机构缺乏固定办公地点和办公条件，建设与投入运转经费不足，管理手段落后，尤其是那些尚未实行信息化管理的市（县、乡）。在审核结报、基金运行管理和档案管理上，人工操作、结报手续烦琐、周期较长、兑现不及时、管理难、效率低，一定程度上影响了新农合工作的正常开展。 其次，医疗资源短缺，服务机构和人员建设滞后。一是乡镇卫生院基础设施建设落后，业务运行不足，医疗设备缺乏，难以满足农民的医疗需求。一些卫生院缺乏基本的诊疗设备，如急救箱、尿分析仪、监护仪，不能满足农民基本诊疗需求。二是乡镇卫生院人才队伍素质不高。乡镇卫生院中大部分为中专学历，高素质卫生技术人才匮乏，严重影响农村乡镇各项卫生工作服务质量的提高，一直是制约农村卫生发展的瓶颈。三是乡镇卫生院基本的工作经费得不到保障，人员工资待遇不高，职工生活条件差，人才流失现象比较严重。 随着新型农村合作医疗制度的全面普及，管理任务日趋繁重，上述新农合管理体制的不完善，经办机构的经办能力低下不仅不能完全满足参合农民迅速增长就医需求，而且直接影响着合作医疗的工作质量，影响新农合制度的正常运行和健康发展。 二、新农合基金筹资成本大，补偿标准不尽合理，补偿能力有限 农村医疗保障制度与初级卫生保健一样，具有公共产品的特点，即具有消费上的非竞争性和非排他性，公共产品或准公共产品的性质决定其主要由政府组织生产和提供。目前新型农村合作医疗制度的筹资总额每人只有50元，筹资总额低，因而保障程度很低。 首先，缺乏稳定高效的筹资渠道，筹资成本大。由于新农合筹资坚持自愿原则，每年筹资一次，受领导重视程度和农民认识水平的影响，组织宣传和经费交纳工作面广，难度大，成本高。每年一度农民筹资的任务，虽然每年每人仅交纳10元钱，但主要通过基层干部挨门逐户收缴，耗费了大量的人力、物力和财力，特别是乡镇一级干部和村医生，基本上都是在义务做工作，部分行政村还存在用村集体资金先期垫付或甚至有用村干部工资垫付的情况，增加了村集体经济负担，这将对该制度的可持续与长期发展带来挑战。 其次，补偿标准不合理。尽管在以收定支、收支平衡、略有节余原则下，各地结合实际和基金收支状况，对大额补助线、封顶线补助比例以及补助范围等适时作调整，使更加符合当地实际，更好为参合人服务。即便如此，新农合补偿能力有限，自费药品过多，起付线偏高，部分经济困难群众连起付线的钱也拿不起，有病也住不起医院，享受不到新农合补偿，与广大农民的期望相差较大。农民宁可在个体诊所处看病而不愿去大医院（指乡镇以上医院，下同）治病。究其原因：一是所获得的补偿与支出相差太大。由于新农合筹资金额较少，使之对大病补偿比例较低（封顶线10000元），这与群众需求还有较大差距，部分农民因病致贫、返贫现象仍无法从根本上得到解决。二是不住医院得不到报销。一些慢性病或“小病”患者，需要经常服药治疗、开销大，在门诊治疗就可以了，并不需要住院治疗，若要获得较高比例的报销就必须住院，但住院的“次生”花费又太大，也很麻烦。即使是住院治疗，各试点县在补偿方案上也都设计有“门槛费”，住院报销比例也只有15%-50%，并有封顶线。三是部分医院或医生的服务态度不够好。一些文化水平不高的农民在问医时难免词不达意，个别医生表现出不耐烦，甚至有的还很粗暴，与个体诊所医生相比，服务态度较差。
