基本公共服务均等化视角的地方税体系研究

      基本公共服务均等化是指一国范围内的全体居民应当享有水平大致相当的基本公共服务。继“十一五”规划和《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将逐步实现基本公共服务均等化作为我国经济社会发展、构建和谐社会的一个中长期目标之后，党的十七大报告进一步提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”的要求。党和政府对基本公共服务均等化的一系列要求表明，实现基本公共服务均等化已经成为当前我国完善公共财政体制，促进经济社会持续健康发展的核心工作之一。地方税体系作为公共财政体制中政府间财政关系的重要组成部分，其改革与完善无疑也要以基本公共服务均等化为目标和导向。

      一、公共服务、转移支付与地方税

      目前在理论研究中，对于基本公共服务均等化的实现手段，进一步明确财权和事权划分，优化中央与地方关系已形成共识。但绝大多数学者都强调加快改革现行中央对地方转移支付制度是基本公共服务均等化实现的主要手段，关于地方税在基本公共服务均等化中的作用却很少提及。根据国际经验，财政转移支付制度是均衡地方财力的有效手段，但我们是否可以就此认为转移支付制度是实现基本公共服务均等化的唯一或者是首要的财政手段呢？因此有必要首先弄清在地方政府提供公共服务中地方税与财政转移支付制度的关系。

      （一）公共服务与地方税

      作为“财政交换论”的基本观点，税收是政府提供公共产品或公共服务的价格，而将地方政府提供公共产品或公共服务与税收之间的关系明确予以表达的，当属蒂布特(Tiebout)于1956年所提出的蒂布特模型。

      蒂布特(Tiebout)模型是在一系列假设条件下表明社区间的竞争类似于厂商间为了消费者而展开的竞争，居民使用“以脚投票”的机制决定地方公共产品有效提供水平，而在地方政府提供公共产品时也能实现帕累托最优的资源有效配置(Tiebout，1956)。其核心在于居民真实显示偏好后，在地方政府提供公共服务所获得的收益与居民所承担的公共服务的成本—税收之间的对比。效益—成本比例越高的地区，居民越有可能流入，这是在地方政府能够为提供公共服务拥有独立筹资（征税）决策权力的前提下产生的流动效应。而根据财政分权理论，公共产品的层次性决定了各级政府需要在一定范围内提供满足本辖区内各种不同偏好的公共产品和服务，所以分税分级财政体制是公共财政框架下的必然选择，即地方政府必须具有独立的地方税收入。

      但蒂布特(Tiebout)模型在现实中也有一个难以避免的结果——群集效应，即具有相同偏好的居民选择居住在同一地区将带来两极分化情况的出现，毕竟穷人与富人的偏好之间相差较大。如此看来，单纯依靠地方政府以地方税提供均等化的公共产品或公共服务，肯定是不够的，还需要中央政府或上级政府的转移支付制度进行协调。但我们是否可以以此判定只要采用了理论上规范的转移支付制度就能够实现基本公共服务均等化呢？问题的关键在于转移支付与地方税之间的逻辑关系。

      （二）转移支付与地方税的逻辑关系

      地方税的设立源自于中央与地方之间财力的分配，在党的十七大报告中也提出建立财力与事权相配合的财政管理体制。中央与地方之间财力与事权相配合的经济学含义应该包括以下几点：一是合理确定政府与市场的边界，不会给市场中的经济主体带来超额负担。这是公共财政活动范围的最基本要求，但一般而言的政府被看作是一个统一的概念，只是一个单一层次的政府。而公共产品的提供使政府的层次性构成得以体现出来，不同层次的政府事权与支出责任不同，也就会具有不同的政府与市场边界，全国上下整齐划一的中央与地方之间财力与事权的划分必将使部分地区出现政府与市场的边界不合理的问题，从而会带来市场效率的损失。二是应能促进经济效率的提高。传统意义上的政府是没有私欲只有公益的机构，但公共选择理论将组成政府的个人和集团的利益凸显出来，让我们认识到各级政府也具有自身的利益目标，并以此利益目标作为其对经济干预的内在激励。由此则需要明确政府的职能及其在各级政府之间的配置和分工。三是财政资源配置的成本最小。中央与地方都尽量具备与事权相对应的财力，而非更多的依靠中央的财政转移支付，减少财政资金的拨付过程。

      以上的要求涉及地方政府对税源的培养问题。当地方政府的税收收入主要取决于中央共享收入，以及面临不断调整税权划分规则时，地方政府缺乏对税权及税收收入稳定的、合乎理性的预期，将难以对地方政府产生培养地方税源的激励。同时为增加机动财力和可控制收入，也会产生对收费这种筹集地方自有财力的主要手段的需要，这样反而会破坏税源，不仅不利于地方政府财政能力的提高，也会对中央政府财政能力造成损害。

      当地方政府财政收入中的大部分来源于财政转移支付而不是依靠其自身的税收筹集过程而来，地方政府就有极大的动力进行基础设施等公共服务的过量提供，以吸引资本的流入，从而造成地方政府间财政恶性竞争。而在地方政府财政收入中的大部分来源于其独立的地方税系的条件下，地方政府提供公共服务的数量受制于其所筹集的税收收入数量。从理论上讲，经济上有效、政治上负责的中央政府应该让地方政府在享受花纳税人钱的乐趣之前，先体验一下向纳税人索钱的困难。建立地方税体系可以减少财政转移支付中的无效率，并能提高地方政府行为的筹资成本，以促使地方政府合理使用资金，提高其提供公共服务的效率。

      可以看出，转移支付制度是建立在地方政府具有完善的地方税体系和稳定的地方税收入基础上的，若地方税体系不健全，就难以衡量各地财政转移支付的真实需要，财政转移支付的效果也将大打折扣。因此，符合逻辑的做法应该是，首先建立完善的地方税体系，在此基础上结合各地实现基本公共服务均等化的需要，由中央政府或上级政府设计合理的转移支付制度以均衡各地的财政能力。