论均等财权制度的建立与完善

      随着构建和谐社会的提出，实现公共服务均等化已成为我国财政体制改革的目标，中央的相关政策也已明确公共财政体制改革的这一方向性目标。2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。而政府提供公共服务的能力却取决于政府的财力，因此，要实现政府提供公共服务的相对均等就必须促进政府间财权的均等。

      一、政府间均等财权的依据

      政府间财政收入，即财权的划分体制实质上就是一种合约。它是一种中央政府与地方政府之间保障财政职能有效的实施，进而推动经济发展与社会进步的公共契约。其合约的有效性事关一个国家和地区的财政能否有效的、合理的实现财政职能。而这个合约的有效性与合理性，则取决于中央与地方的财权划分是否遵循自由、公平、平等、诚信等原则。

      首先，中央与地方政府财权的公平缔约有利于建立有效激励机制。所谓公平缔约，是指财权与事权的对称性，即通过建立中央与地方政府之间对称的财权与事权，形成中央与地方政府权利与义务的对等。形成地方政府有效的激励机制，有利于改善效率，平衡地区间发展非均衡性。

      其次，中央政府与地方政府财权的平等缔约有利于建立可持续的财政体制。经济发展与社会进步的前景是不确定的，这导致财政体制也不是一成不变的，应该随着经济发展和社会进步加以调整，这就要求中央与地方政府间应该建立起一种对话机制，以利于财政体制的可持续发展。而能否形成这种机制，关键在于中央与地方政府是否以平等的地位相互沟通、平等缔约。换言之，平等缔约是建立长效的财政体制的前提。

      再次，中央与地方政府财权履行的诚信性决定了财政体制的实施效率。有效率的财政体制一定是交易成本较低的制度安排，而财政体制中交易成本的一个重要组成，则由中央政府与地方政府是否诚信来决定。诚信的政府间行为有利于减少不必要的扯皮、争吵等活动，而节约交易成本。而能否做到这一点的关键则是财政体制是否以谈判主义原则，而非独裁主义原则来构建。

      总之，政府间财权划分表现为一种合约，而作为合约则应当遵循公平、平等、自由、诚信的基础原则，从而才能在财政体制中建立起点公平、过程公平，乃至结果公平的政府间财权划分机制，才能有利于实施财政职能，推动经济发展与社会进步。

      二、政府间均等财权的原则

      财政属于政府的再分配，而不同级次的政府所执行的特定职能或侧重点是不同的，因而应根据各级政府行使职能的需要，相应地划分财权，为不同级次的政府履行其职责提供物质保证。一般来讲，政府收入主要包括税收收入、非税收入和赠款等。但是，在现代经济中税收是政府收入的主体来源，非税收入和赠款所占比重较小，因此税收的划分就成为政府间财政收入划分的主题。所谓税种在政府间划分或配置，就是指中央专享税种、中央与地方共享税种、地方专享税种之间的比例构成及其内在联系。要保证税种在政府间配置的规范性和科学性，必须科学合理地划分中央税种、中央与地方共享税种及地方税种，即科学地设计多级政府间的税种配置体系。美国著名财政学家马斯格雷夫、世界银行专家罗宾·鲍德威等人提出的建议，已经成为各国政府进行税收划分普遍遵循的原则。世界银行《1997年世界发展报告》对政府间的税收也做出了具体划分（见表1）。

      表1 按政府级别对税收进行的划分

      

      资料来源：世界银行《1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社1997年第1版，第128页。

      目前，困扰我国地方收入分配的重要问题是，如何在保证地方既得利益前提下，对增量进行重新分配。因为涉及许多税种的分享问题，如增值税、企业所得税、个人所得税等。不同的分配办法，既影响各级地方政府的财力分布，也影响各级地方政府组织收入的积极性甚至扭曲地方政府的行为。因此，结合中国目前经济社会发展财力分配差异拉大的阶段性特征，笔者认为，实现多级政府间税种配置优化的目标，必须把握以下原则：

      第一，公平原则。公平原则是指政府间的税种配置应打破自然或制度禀赋的差异，有利于各级政府税收收入的公平实现。为了避免因自然环境差异而导致地区间的财力分配不平衡，宜将税源分布不均衡的资源税划归中央固定收入，如资源税。同时，对政策制度供给不同而导致财力分配差异的税种，如证券交易税应全部划归中央固定收入。

      第二，效率原则。即财权财力划分要尽量减少资源配置的效率损失以及实现征收成本最小化。全国性统一大市场的建立和资源的区域间自由流动是市场化改革的重要目标，财权财力的不同划分可能制约这一目标的实现。所以，对于影响资源流动性的税种，如增值税、企业所得税等，需要以最小效率损失为标准进行分享比例的划分。另外，不同的财权财力划分会导致不同的征收成本。要实现征收成本最小化，就需要将适宜地方征收的税种尽可能下划，以调动地方政府的信息优势和地域优势，如房产税。

      第三，受益原则。由于中央与地方的事权大小不同及各种税种的受益区域不同，宜将宏观调控功能明显、在全国普遍征收、涉及社会收入分配公平的税种划归中央，如企业所得税、个人所得税、增值税等；而把宏观调控能力弱、涉及面窄、税额小的税种划归地方，如房产税、土地使用税、城市维护建设税等。也就是通常所讲的“谁受益、谁管理”的原则。

      第四，税基原则。按税基属性配置的原则是我们一般所讲的依据税基的流动性来配置中央税与地方税的一种方法。也就是说，将税基流动性强的税种划归中央，如增值税；而将税基移动性不强或不移动的某些税种划归地方政府，如房产税、城市维护建设税。因为具有税基流动性的税种若由地方征收，在地方拥有相应税权时，就可能引起税基以税负的高低为标准而非经济效率的高低为标准流动，从而造成资源配置的扭曲。