一、历年来我国行政管理体制改革存在的根本问题 客观上说，改革开放以来我国政府机构改革，取得了相当大的成绩，也积累了很多宝贵经验，但从整个过程来看，我们确实存在着一些规律性、实质性问题需要总结。首先，从目标上看，每次机构改革都始终坚持以适应社会主义市场经济体制为改革目标，宏观上没有偏离改革开放的大方向。而最终改革的目标也越来越清晰，即以建立高效、优化、负责的服务型政府为目的，进而最终建立适合中国国情的社会主义民主政治。其次，从实现路径上看，总是把转变政府职能作为机构改革的关键，坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务；坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，优化干部队伍结构；坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革。这本身也没有问题。但从改革实效和措施来看，我国行政管理体制本身存在的许多问题依然无法得到根本解决。问题的关键是我们只强调重新界定、整合政府新时期的职能，而没有从源头上控制这些职能在不同的利益集团的鼓噪下发生变异。 因此，笔者认为：我国政府机构改革唯独缺乏的是实现路径和条件，即没有相互制衡的预算权就不可能使得这些改革成果得到巩固，也不可能真正建立决策、执行和监督相互制约的高效的行政管理体制。理由如下： 1.政府职能是不断变化的，只以调整职能为目的的行政管理体制改革必然会陷入无益时机构和部门重组之上。政府职能从长远来看也是一个动态的组合，不同的历史时期有不同的政治、经济和社会环境，政府也必然要对自己的行政职能作相应的调整，所以，每次行政管理体制改革的切入点都选在重新界定和重组政府事权职能上应该是无可厚非的。问题是这些职能界定不能只是停留在短期应对的水平上，而应着眼于相对长远的科学决策。再加之每次改革后又没有相对独立的监督机构确保这些事权的执行及绩效的巩固，同时还会造成机构整改分合时公务员队伍在日常工作中的不安，进而衍生出等、拖、扯皮的消极行政行为，降低行政效率。如果控制住每个政府机构的预算，就能保证其改革后的事权得以充分履行，任何试图以“创新”、扩充事权为由而倒逼削减机构的重新扩编回归的行为终将会因预算经费的不足而付之东流。这样每次机构改革的成果才能得以巩固。 2.没有充分考虑到行政及事业单位就业的刚性以及既得利益机构的阻力。我国的国情是地大物博、人口众多，就业问题越来越成为各项改革考虑的首要问题。行政事业单位是吃“皇粮”的部门，原则上主要从事管理活动，一旦需要减员增效，必将导致大量的失业人员，他们不同于企业（尤其他们都或多或少地拥有话语权和管理权），企业可以通过自身在市场竞争中出现的低效亏损而使大多数职工渐次走上自谋生路、重新就业之路，而行政事业单位几乎无市场竞争和效益好坏的压力，其工作人员在突然被断“生路”后，可能会造成很大的就业压力。这种特有的体制刚性有可能造成改革的虎头蛇尾。同时，原有的各种行政部门在既得利益的驱使下会“创造”或夸大本部门的事权职能，进而为扩大人员编制和自身权力找到“借口”。因为各部门处于动态变化之中的事权的量化决非一日之功，由于各行政部门都是具有管理和干预经济和社会活动的权力部门，在突如其来减员的大背景下，他们会迅速通过各种渠道将人员“疏散”（如公费出国学习、进入其他企事业单位暂避等），同时将自身权力进一步集中，即由原来“三个人的事五个人做”变成“五个人的事三个人做”，看似提高了效率，但其实他们完全可以凭借部门的权力向下属和其他相关单位“借人”干活，这样还可以达到利益可以独享、事务可以分摊的“改革成果”。一旦他日有机会（如创造部门事权等方法）再将这些借调人员“转正”或新增人员，并且可以通过“砸锅补锅”法不断创造和捍卫自身的既得利益。其结果可想而知。此外，还会发生一些单位一面说人多了，一面还雇用临时工；另一些单位则说人少了，但行政成本却还在不断增加的悖论现象。如果我们控制住各个政府机构的预算，并在独立行使预算权的前提下，我们就能控制扩编增员的“财源”，那任何增加行政成本和人员编制的预算都不可能得到批准，这样每次改革的减员增效才能得到巩固。 3.总是将降低政府行政成本、提高政府效益的关键放在减员增效上，而忽略了严格的预算管理。前者只是“扬汤止沸”，而后者才是“釜底抽薪”。政府的行政成本是政府行政人员在从事行政管理工作时所消耗的人力、物力、财力和时间构成的，人员经费只是一个方面，而如果减员后，其他费用得不到很好控制，其行政成本依然难以下降。在过去我们调查的行政成本构成中可以发现：一般公务员的经常性经费是基本可控的，难的是各种有权力的领导的“公用费用”、“项目经费”等费用，常常超支失控。如果控制了整个行使事权所需要的预算经费，就可以从源头上控制总成本。所以我们必须走出一提到“增效”就只有“减员”这一条路可行的误区。其实，增效的方法有很多，如果只通过减员这种方法，可能首先造成的负面效应要比可能增效的正面效应还大，弄不好最后还会变成“增人减效”。没有预算管理的约束，任何借口扩大事权的必要性都会通过“倒逼机制”而使行政机构和人员再次增加。 4.行政管理体制改革是一个客观的历史渐进过程，应该有个总体的短、中期和长远的规划，短期也至少要1-2年。行政管理体制改革不仅是自身效率的提高，更是我国政治体制改革的先导。在保持我国经济和社会不断发展的前提下，行政管理应逐步由“官本位”的“治民”思想转化为法制化、服务化、责任化政府的善治理念，进而实现完善的民主政治。这绝不是能够一蹴而就的事，它是一个长期的过程。而在这一过程中最为关键的就是：首先要实行预算“三权分离”的改革。这是前提，建立了这个前提，逐步实行职能的调整才是可行之法。 二、建立分离制约的预算体制是行政管理体制改革的关键 我国在“十一五规划”和“十七大”报告中就确定我国政治和经济发展的方向和目标，并且指出了行政管理体制改革是深化改革的重要环节，也粗略地描绘出了下一步行政管理体制改革的总体目标、原则和框架，即转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。同时，在总体部署和具体措施上也描述了一个大致的轮廓，那就是：健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。
