国外地方政府绩效评估及其对我国的重要启示

      二战以后直至20世纪70年代，西方国家对政府绩效的理论研究和实践进入一个新的阶段。在理论研究方面，赫伯特—西蒙等行政学者对行政效率改进和评估提出了非常有益的建议，其主要思想在克拉伦斯·里德利和赫伯特·西蒙1938年合作出版的《市政活动的评价》以及西蒙本人1947年出版的《管理行为——管理组织决策过程的研究》中得到了集中体现。在行政效率实践活动方面，美国两届“胡佛委员会”（the Hoover Committee）和1973年尼克松政府颁布的“联邦政府生产率测定方案”（The Federal Government Productivity Measurement）、英国1979年奏响新公共管理运动序曲的“雷纳评审”（Rayner Scrutinies）等，开创了政府绩效研究和实践的新局面。20世纪80年代以来，在理论研究方面关于绩效预算公共管理的技术与方法等著作和论文大量涌现。其中，对政府部门的绩效研究用全新的“绩效途径”取代传统的“效率途径”，从而使绩效评估和绩效评价方法成为当今政府部门和其他公共部门的“管理工具箱”中的一件有力武器。国外服务型地方政府绩效评估的成熟经验，对我国具有重要启示。

      一、国外地方政府绩效评估的成熟经验

      1.国外地方政府绩效评估的主要类型

      （1）改革与创新相结合的英国类型。英国一直将政府绩效评估作为公共行政改革与创新的助推器，政府绩效评估围绕行政改革分阶段稳步推进。根据评估侧重点的不同，这一类型的发展可以分为效率优位阶段、质量优位阶段和改革优位阶段，但无论哪一阶段，都是围绕改革与创新来发展的。

      一是效率优位阶段。自20世纪70年代末以来，在“效率战略”的指导下，撒切尔政府推行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等改革措施。其中，雷纳评审的重点是经济和效率，其目的是通过评审来终止和避免那些不理想的东西（包括过时的、不合时宜的工作任务，无效率的工作程序和方法等），从而降低政府部门的开支和运营成本。继雷纳评审之后，1980年，环境大臣赫塞尔廷在环境部内建立的部长管理信息系统是整合目标管理、绩效评估等现代管理方法而设计的信息收集和处理系统。将绩效评估、目标管理、管理信息系统相结合，使公共部门绩效评估更具有战略性、持续性。而财务管理新方案则是部长管理信息系统的扩张、延伸和系统化。在这一时期，公共部门绩效评估已获得初步的发展，但是其评估的侧重点主要是经济、效率。

      二是质量优位阶段。20世纪80年代后期，撒切尔夫人推行的“下一步行动方案”、“公民宪章”运动、“竞争求质量”运动扭转了80年代以来的“效率战略”改革方向，开创了质量和顾客满意的新方向。1988年撒切尔政府实施的“下一步行动方案”明确提出在部门内部设立“执行机构”，赋予执行机构在机构编制、人员录用、工资待遇、组织结构、财务管理等方面更大的灵活性和自主性；同时，为了弥补执行机构责任机制上的漏洞，“下一步行动方案”还提出对执行机构的绩效状况进行定期评审并将结果公布于众。“下一步行动方案”使政府管理模式开始发生一些根本性变化：（1）从“规则为本”到“结果为本”的转变；（2）从隶属关系到契约关系的转变；（3）从过程控制到结果控制的转变；（4）分权制度化趋势。继撒切尔夫人之后，梅杰政府推行了“公民宪章”运动和“竞争求质量”运动，这些改革措施又进一步强化了质量和为顾客服务的改革思想。

      三是改革优位阶段。1997年，布莱尔的工党政府上台，基本上保持了保守党政府的改革方针和基本思路，所不同的只是布莱尔政府提出了以“合作政府”模式取代过去的“竞争政府”模式。1999年布莱尔政府出台了《现代化政府白皮书》：在政策制定方面，强调结果导向和公众的广泛参与；在公共服务输出方面，注重高质量和高回应性。把绩效评估作为监控质量的主要途径，改进评估和审查的原则，成立公民评估质量组织，加强政府与公民的互动；在公务员制度改革方面，完善结果导向的个人绩效评估体系，把目标的完成与薪酬紧密结合，同时赋予管理者更多的权限以促成目标的实现；建设电子化政府，增强政府的回应性。可以说，英国行政改革的过程就是政府绩效评估的实践过程。

      （2）科学指导与立法规制相结合的美国类型。美国是这种政府绩效评估类型的代表，美国历届政府都十分重视对科学管理工具的运用，以降低行政成本和提高政府绩效。其政府绩效评估是以立法的形式确定的，评估由联邦政府各部门到所有州政府再到县一级政府，逐步深入发展。另外，美国行政改革和政府绩效评估的动机趋向于更为广泛的目标，即从单纯的“追求效率”和“控制成本”逐步转变为对“效益”的有机整合，并最终深化为“提高公共责任、效率、效益”等多项目标的综合体系。

      美国绩效管理的根本性突破发轫于1993年。1993年初，克林顿总统成立了由副总统戈尔主持的“国家绩效评审委员会（National Performance Review，简称NPR）”。该委员会于1993年9月提交的第一份报告《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好并且花费更少的政府》（From Red Tape to Result:Creating a Government That Works Better and Cost Less）中，提出了384项建议、1250个具体的步骤，成为克林顿政府行政改革的行动指南。在《戈尔报告》出台前的两个月，即1993年7月，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》（The Government Performance and Results Act，简称GPRA），从而将政府绩效评估制度化、法制化，标志着议会对行政部门的监督开始转到“绩效”和“结果”上来。