改革开放至今已有30年的历史。在这30年中,中国财政制度发生了天翻地覆的变化。中国已建成与社会主义市场经济相适应的公共财政框架。① 但是,财政改革之路还很长。黄佩华和伯德(Wong和Bird,2008)回顾了中国财政改革的历程,指出中国财政改革还在进行之中。不同阶段中国财政改革的历史回顾著作已有许多。例如高培勇、温来成(2001)。本文围绕财政改革之谜展开,在破解谜底的同时,总结中国财政改革道路的普遍意义,指出未来财政改革的主要难点。 一、中国财政改革之谜 中国财政有许多不可思议之处。在财政改革过程中,出现了三次财力困境,② 但每一次中国都能够走出来,而且,每一次走出困境的过程,也是财政制度逐步规范化的过程。中国财政在预算内财政收入占国内生产总值比例极低的情况下,是怎么实现经济的稳定和持续快速发展的?在财力不是很充足的情况下,财政又是如何支持改革的?与发达国家相比,中国财政管理中有太多的不规范,但是为什么没有规范的政府预算体系,没有规范的政府间财政关系,没有以所得税为主体的现代税制结构,中国经济能够持续快速发展,中国社会能够保持稳定?中国财政制度改革过程中,曾经依靠了预算外财力与制度外财力,如何评价这两种财力对中国改革与发展的功与过?而且,中国财政财力困境出现的背景是经济的持续快速增长,如何理解良好的宏观经济面与财政困境之间的关系?在20世纪80年代和90年代初期,相对于较好的经济形势,财政为何出现了困难,“振兴财政”在一段时间内,甚至成为政府财政工作的重点。其原因何在?从20世纪90年代中期开始,中央财政好转,经济形势依然看好,但基层财政困难问题为何一度加剧?中国财政改革存在许多谜。③ 二、破解中国财政改革之谜 中国的财政制度改革是在解决一个又一个现实问题的基础上,逐步走向规范化的。现实中的财政改革之谜,就是这样逐步得到破解的。 从市场经济的视角来看,预算外财力和制度外财力是两种很不规范的财力,但它们在中国改革中发挥了重要作用。预算外财力是在财政统收统支体制之外形成的一种旨在调动地方、部门、企业积极性的财力。预算外财力一度膨胀,虽然带来了一系列问题,但地方政府、部门、企业正是借助于这些财力,在一定程度上履行了政府所应承担的职责。制度外财力也是如此。制度外财力既不合法,也不合规,从其来源与用途来看,有其不好的一面,但也有合乎情理的一面。一些制度外财力甚至是通过“一事一议”的形式形成的,符合民主财政的要求,在保证地方公共产品和公共服务的提供上发挥了重要作用。一些制度外财力虽然形成渠道不尽合理,但从用途来看,保证了部分政府机构的正常运转。预算外财力、制度外财力与预算内财力形成的合力,保证了政府所应承担职能的实现,为改革与发展提供了一个相对稳定的环境。 中国没有规范的政府预算体系,不等于中国不需要规范化的预算体系。规范化预算体系的构建需要一个过程。在一定时期内,通过预算外和制度外财力解决了政府可直接支配财力不足的问题,而且,政府多次通过规范预算外和制度外财力的措施,为政府财力的集中发挥了一定的作用。统一规范的政府预算体系的构成需要考虑到“路径依赖”问题。简单地将预算外和制度外加以归并或取消,往往需要预算内财力的支持,在预算内财力不足的情况下,预算外和制度外财力在一定范围的存在,正好适应中国的国情。对预算外和制度外的每一次规范,都是向规范化的政府预算体系改革目标的靠近。 中国虽然没有规范的政府间财政关系,但是1994年之前的财政体制重在为地方政府提供激励,这些激励不仅促进了地方政府之间的竞争,而且促进了各种市场竞争主体的形成。即使是1994年建立的分税制财政体制,保留了税收返还这一很不规范的转移支付形式,也称不上规范的财政体制。但是这样的渐进式改革,减少了各种利益集团对改革的反对程度,赢得了更多方面的支持,在保持改革既定方向不变的前提下,政府间财政关系逐步趋向规范。 中国的税制结构是以流转税为主体,这是由中国是一个发展中国家的事实所决定的。以所得税为主体的国家,多是经济较为发达的国家。任何一个国家的税制结构的选择,首先必须考虑的是它在多大程度上能够满足财政支出的需要。流转税能够满足中国财政支出的需要。而且,中国的流转税制已经不是传统意义上的流转税制,而是以中性作用最为明显的增值税为主体的税制。当然,中国的税制还需要进一步改革,增值税制需要转型扩围,所得税制的分量也会加大。 中国财政之谜的逐一破解是通过财政制度改革得以实现的。在破解财政改革之谜的过程中,逐渐形成了与市场经济相适应的公共财政制度。 三、中国财政改革道路的普遍意义 (一)财政改革中的自主创新 中国财政改革从一开始就不作理想化的规定,也不拘泥于某一个国家的做法,而是根据国情,灵活选用适合自己的做法。财政包干制不是市场经济国家通用做法,但在中国实行了10多年。这完全是中国基于自己国情的选择。在市场经济不够健全的背景下,财政包干制可操作性强,对地方政府提供了充分的激励,促进了地方政府之间的财政竞争,提高了地方政府发展经济的积极性,中国经济因此更加活跃。财政与国有企业的利润分配关系也是一例。1994年税利分流实行之后,政府在很长一段时间内停止对国企分红。从表面上看,这是国家放弃了产权收益,但这样做为国企改革和发展赢得了时间,提供了支持,同时对于充分就业也有重要意义。