林地和林木是林业生产中最重要的生产要素之一。林木具有自然生长时间长，林业生产劳动生产时间短的特点，决定着正规化的林业是一种规模化经营性质的产业。马克思在《资本论》中写道：“造林要成为一种正规的经济，就比种庄稼需要更大的面积。因为面积小就不可能合理的采伐森林，难以利用副产品，森林保护就更加困难等。但是，生产过程需要很长的时间，它超出私人经营的计划范围，有时甚至超出人的寿命周期……因此，没有别的收入，不拥有大片森林地带的人，就不能经营正规化的林业”。林业的规模化经营以林地集中为基本条件，规范的林地流转制度是保证林地流转市场健康有序运行的基本保障。1998年修正后的《森林法》第15条即授权国务院制订林权流转的具体办法，2003年6月25日发布的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》第14条再次明确要求“国务院林业主管部门要会同有关部门抓紧制定森林、林木和林地使用权流转的具体办法，报国务院批准后实施”。2008年6月8日，中共中央、国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确要求：“规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权”。截至目前，规范森林资源流转全国性法律规范尚未出台。因此，就林权流转理论和实践问题进行专门研究，对于推进中国集体林权制度改革、制定林权流转具体办法的进程，具有较重要的理论意义和现实意义。 1 林权流转意义、理论依据和主要内容 1.1 集体林权流转的现实意义 随着社会主义市场经济体制的建立和完善，社会对资源的配置已经由计划配置转向市场配置。林地作为一种具有资本属性的自然资源，只有通过引入市场机制，进行优化和合理配置，才能最大限度地实现其开发利用价值[1]。林权制度改革中，林业产权更加清晰，林权主体更为分散，为林权流转奠定了稳定的制度和主体基础。因此，林权流转已经成为历史必然。 1.1.1 林权流转是农村林农有限理性选择的趋势 科斯认为，在交易成本为零的条件下，法律权利的任何界定都是有效率的；在交易成本不为零时，法律权利的初始界定就十分重要。因为不同的界定就意味着不同的资源配置和经济效率。在现实生活中，交易成本几乎总是正的，此时把权利界定给谁其法律后果会大不一样。在法律上对权利进行合理界定，就是为了降低交易成本，促进有效益结果的发生。因而“法律权利应当分配给能以最小的成本换取最大收益的一方”[2]。从目前中国林业生产的交易成本来看，林业生产资料成本提高、税费负担繁重、采伐限额控制严格，农民在市场竞争中处于十分不利的地位。许多地方农民认为种树周期长，风险大，收益少，甚至无利可图，在一些地区承包林地甚至成了“亏本买卖”，远远不如在外打工收入。在许多农村，打工收入已成为农民家庭收入的主要来源，这在一定程度上弱化了农民对林地的依赖程度。在此情形之下，林地被不少农民视为“负担”，正是在这种背景下，让林地流转到愿意种树的人手中。因此，可以说农村出现林地流转现象，就完全可以被认为是市场经济条件下农民制度选择的结果[3]。 1.1.2 林权流转是林业规模化和现代化进程的重要标志 林地小规模的家庭经营必然导致林业的兼业化，兼业化必然导致林地利用率低，林业固定资产利用率低，工作效率低，生产成本高，同时小规模经营也使产、供、销的成本大幅度增加。为了提高林地利用效率，提高单位面积产出，必须推行林地适度规模经营，这是现代林业发展的必然规律。世界银行认为，当人均GDP低于500美元时，农民以分散的自给自足土地经营为主，当人均GDP大于1000美元之后，土地的商业运用和市场价值才能显现出来，表现在土地拥有者有转让土地的愿望，土地经营者有扩张规模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效应。以此为标准，中国人均GDP已超过了1000美元，已经具备了土地适度规模经营的条件。林地作为土地的重要组成部分，土地的经济规律必然作用于林地，甚至直接影响到林地的资本化运营。在中国福建、江西和广东等省区出现的大规模林地流转现象，就在一定程度上反映了这一经济规律。因此，通过市场机制，对林地合理流转，从而达到对林地的相对集中经营，是现代林业发展对林地适度规模经营的要求，也是中国林业由传统林业向现代化林业转变的重要标志。 1.1.3 林权流转是林业经济利益实现的重要形式 在计划经济体制下，林地只能作为一种公有生产资料使用，而不能作为具有财产特性的商品进行流动，其市场价值属于没有得到充分体现。在市场经济条件下，随着林业经济体制和林地使用制度改革的深化以及林地市场的建立和逐步完善，林地由过去的无偿、无期限、无流动的使用制度改革成为有偿、有限期、可流动的使用制度。“土地是商品、是财富，并能生财”的观念已被人们所认识。尤其是近年来，由于对市场木材的需求存在长期较高预期，企业投资造林的积极性高涨，已经有许多企业将投资眼光转向林业，其核心的原因是看中了中国林地市场的巨大潜在价值。这种对林地的需求，一方面为林地入市提供了前提条件，使林地流转成为现实；另一方面，又加剧林地市场供需矛盾，林地自身价值的驱动是林地入市的内在原因[3]。 1.2 林权流转经济学意义 在竞争性市场经济环境下，比较利益原则或机会成本是资源和生产要素流动与配置的指挥棒。所谓比较利益指的是一定的生产要素投入不同的领域分别对投入者带来的利益或福利的比较。在现实生活中普遍存在生产要素所有者投入的要素能带来尽可能大的利益的领域的现象。比如，许多林业劳动力之所以愿意从林业转移到非林业是因为存在着非林业就业比林业就业收入高的预期。又比如，在现行的价格关系既定的情况下，林地用于种植经济作物要比用于生产林木的经济效益高。因此，在没有其他因素的影响（如林木的定购任务或者林木价格的大幅度上涨），林农更愿意利用林地来种植其他经济作物而不是生产林木，这也是为什么自留山大部分成为经济林的主要原因[4]。另外，由于林木生产周期长，投资效益难以估算，投资者往往认为机会成本（一种要素配置于某个领域而放弃了可配置于另外最佳领域的代价或收益）比非林业生产领域要大得多。只要市场是充分竞争的，在比较利益和机会成本的引导下，通过要素的不断流动和资源的重组，要素所有者最终获得的是社会的平均效益。但由于要素所有者存在素质差异，技术与价格变化以及非经济或者垄断的存在，现实中的平均利益分布现象往往是暂时的或相对的，而差别利益或比较利益的问题则始终存在，影响平均利益形成的因素常常也是解决比较利益问题的途径。但在市场经济环境中，利益驱动下的要素流动或重组是更为普遍和有效的，是缓和比较利益矛盾的基本途径[5]。在传统的计划经济体制下，林业由集体统一经营，林农作为集体成员的组成部分参与林业生产，林农的收入由集体统一决定，不具有自行配置生产要素的权利。林农完全束缚在林地上，不能根据比较利益或机会成本的原则来安排自己的劳动时间或流动到更适合的就业领域。自留山的出现，使林农在很大程度上具有自行配置生产要素、安排劳动时间、选择就业领域的权利[6]。在比较利益的导向下，一部分劳动力和劳动时间配置于非林业生产，而非林业生产的发展及其高于林业的悬殊收入使从事林业的比较利益急剧下降，从事林业生产的林农积极性由此受到影响，这样劳动力和劳动时间就会流向比较利益高的产业，在比较利益起作用的大环境下，稳定林业生产的途径，已不能简单靠行政命令，出路只能在于解决比较利益问题。
