改革开放30年以来，中国农业经济取得了较快的发展。农村土地制度的改革与发展是中国农业经济取得成绩的根本原因之所在。农地流转是促进农业规模经营、优化农地资源配置、提高农地利用效率、实现农业产业化的重要路径。改革开放以来，农地流转制度不断解禁，从模糊走向明确，从非法走向合法，但是合法化的农地流转在实践层面却仍然徘徊不前，农地流转规模和比重仍旧低下。 一、改革开放30年来农地流转制度的改革历程回顾 1.明令禁止阶段。改革开放以来，以1988年宪法修正为标志，农村土地流转制度经历了从“禁止流转、允许流转到放开流转”和由模糊不清到明确鼓励的过程。改革开放之初至1988年之前，制度层面不允许进行土地流转。尽管20世纪80年代初期，地方上出现了一些土地流转现象，但这些流转都是农民自发形成的，没有政策制度依据，因此也都是隐蔽的、非法的，基本上没有公开。1982年《宪法》第10条第4款明确规定，“任何组织或者个人不得侵占买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”同时，《民法通则》第80条规定，“土地不得买卖、出租、抵押或以其他方式转让”。1986年，最高人民法院在《关于审理农村土地承包合同纠纷案若干问题的意见》的司法解释中规定“承包人在未经发包人同意私自转包、转让承包合同的，承包合同无效。”这一时期，农地流转被严格禁止。 2.解禁阶段。中共中央1984年1号文件《关于1984年农村工作的通知》第一次打开了农地流转的政策口子，规定“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以经集体同意后进行转包。”但真正承认农地流转合法性的是1988年4月七届全国人大第一次会议对宪法的修改。该修正案第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这次宪法修正实现了由“不得出租土地”到“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的转变，奠定了土地使用权合法流转的宪法地位。但此时只允许土地承包经营权进行转包，而禁止转让、出租等。1993年，中共中央十四届三中全会《建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“在坚持土地集体所有制的前提下，延长耕地承包期，允许继承土地开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让”。1994年12月30日，农业部在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中对农地流转作出进一步指示，“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的，依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。”2001年中央发布18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确指出“允许土地使用权合理流转是农业发展的客观要求。”2002年，中共十六大报告中提出，“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。这一阶段实现了农地流转的合法化。 3.规范化阶段。2003年3月1日，《农村土地承包法》实施，明确了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的法律规定，对土地流转进行了原则约束，为土地流转实践奠定了法律基础，这标志着中国土地承包经营流转制度的正式确立。2005年3月1日农业部颁布实施《农村土地承包经营权流转管理办法》，对流转方式、流转合同的签订以及土地流转管理作出比以前法律政策更为详细、明确的规定。由于中国经济发展不平衡，区域实际情况差异很大，因此各地都根据自身的实际情况制定了符合自身发展的土地流转制度。例如，2005年7月，广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转，可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。至此，中国农村土地流转制度体系基本形成。 二、改革开放30年来农地流转制度实施评价 从制度层面来看，改革开放后，农地流转实现了由“禁止流转”到“放开流转”，再到“支持流转”、“规范流转”的制度变迁，取得重大进步。但是随着家庭承包经营责任制改革的深化和社会经济发展形势的巨大变化，现有的农地流转制度仍存在一定的局限性。例如，2005年3月1日施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》第11条规定：“以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请”。第18条规定：“承包方采取转让方式流转农村土地承包经营权的，经发包方同意后，当事人可以要求及时办理农村土地承包经营权证变更、注销或重发手续。”第25条规定：“承包方转让承包土地，发包方同意转让的，应当及时向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门报告，并配合办理有关变更手续；发包方不同意转让的，应当于七日内向承包方书面说明理由。”《农村土地承包法》第37条规定：“采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”这些规定的一个明显特征就是农地流转仍是“有条件的流转”，没有经过发包方的同意，农地的流转就是“空中楼阁”。另一个问题是，现有法律政策规定得十分笼统，对土地流转双方的权利义务、利益补偿、流转价格、纠纷处理、流转合同等方面还没有具体操作性的规定，因此也很难正确引导土地流转。 从实际流转情况来看，农村土地流转从20世纪80年代中后期兴起到现今已经发展了近20年，但它的发展始终不顺畅。虽然农地流转的面积和比重在增加，但进展十分缓慢，而且相对于中国1.5亿农村劳动力转移规模而言，流转的比例仍然很小。根据农村政策研究室调查①，截至1984年底，转出农地的户数占总承包户数的2.7％，转出的耕地只占总耕地的0.7％。1984－1992年间，全国农村固定观察点调查资料显示，完全没有转让过耕地的农户比重达93.8％，转让一部分耕地的农户比重仅1.99％。1993年抽样调查表明②，1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地1161万亩，分别占承包土地农户总数的2.3％和承包地总面积的2.9％。1995年，农业部农研中心对全国近3万农户进行了抽样调查③，在全部样本中，有4.09％的农户将自己承包的一部分土地转包给他人经营，只有1.99％的农户转出了全部承包地。1998年，又一项对8省所做的抽样调查显示④，参与流转的土地只占全部土地的3％～4％，流转比例相对高的浙江省也只有7％～8％。而到2002年，浙江这一比例也只有12.4％的比例，年均增长仅1个百分点，而其他省份则更为缓慢（见表1）。2003年农业部在农村固定观察点对全国东、中、西部20842户的抽样调查显示，全国土地流转面积占总耕地面积的9.1％，其中，东、中、西三大区域分别为9％、11.6％、3.86％。如图1显示，从1984年开始允许土地流转以来，农地流转起伏不定，进展极其缓慢。
