1 财政转移支付的基本含义及其形式 转移支付系英文Transfer的汉译，其本意为“转移”、“转账”，作为财政学范畴的专有名词，被赋予了特定含义。笼统地讲，它表现的是政府间财力的上下移动。它又有广义与狭义之分。广义理解，它是指一国内各级政府间按照财权与事权相统一的原则，合理划分财政收入级次和规模的一种分配形式，既包括上级政府对下级政府财政收入的补助，也包括下级政府对上级政府财政收入的上解，也就是说政府间财力的转移与划拨关系都可被视为转移支付。狭义理解，转移支付一般特指相邻两级政府、上级对下级的财力补助。在实际工作和理论研究中一般都是按此来理解。 “支付”指“财政支出”，“转移支付”意为“转移财政支出”，而财政支出属于政府事权，它要求有与此相对应的财权。因此，上级政府如果将属于本级政府事权范围的“支付”转给下级政府，它也必须相应地将一部分财权即一定数量的财政收入一并移交给下级政府，这样从财政收入角度来看，被转移方面获得了与接受事权相对称的财力。所以说一级政府转移了“支付”，随之也必须转移相对应的财力，用“转移支付”一词来表述这种政府间财权转移关系，是从事权分割角度而言的。也可以说转移支付从形式上表现的是各级政府间事权的转移，体现在财政上是财权财力在不同级次政府间的转换。财政转移支付是转移支付的代名词，两者具有相同的内涵和外延。财政转移支付实质上是指财政资金在各级政府之间的一种再分配形式，它是财政体制中一个重要的组成部分。财政转移支付制度则是规范、约束转移支付分配行为，并形成一套完整、公开、公正的政策条文和法律规定体系。 财政转移支付制度是分级财政体制的一项主要内容。在1994年分税财政体制改革的基础上，逐步建立起转移支付制度，开始时，转移支付的形式主要有：税收返还、过渡期转移支付（2002年起改为“一般性转移支付”）、体制补助（或体制上解）、结算补助、专项拨款（也称专项转移支付）。最近几年，又新增加了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难“三奖一补”转移支付等形式，财政部将这些转移支付与一般转移支付一起，统称为中央财政对地方财政的财力性转移支付。上述转移支付形式按性质可以分为以下几类：(1)税收返还（包括体制补助和结算补助），是1994年分税制财政体制改革确立的财政转移支付的主要形式，其性质是维护既得利益，是旧体制的延续，不具有均等化功能；(2)一般性转移支付，是按规范和均等化原则，根据因素法计算确定的各地区的标准财政收入和标准财政支出之间的差额作为分配依据，这在国际上通常称为均衡性转移支付；(3)专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，目前这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范，加之往往被层层截流和被挤占、挪用，其性质属于非均等化转移支付；(4)其他转移支付，包括民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等，其性质属于专项转移支付。 2 我国财政转移支付制度存在的主要问题 (1)政府间事权划分不清晰影响了财政转移支付的规范性 中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。事权是指各级政府所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力；财权是指各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，必然产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，由此导致财政支出整体效益的低下。 (2)财政转移支付标准不规范 在我国现行的财政转移支付的法律中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据。目前，我国仍坚持“存量不动，增量调节”的原则，并在此基础上采取“基础法”计算财政转移支付的资金数额。另外还有一些财政转移支付资金直接根据拨付者的主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成财政转移支付的盲目性和随意性，使财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为，影响公正性，降低了转移支付的效率。这样的财政转移支付标准不仅不能适当地解决我国严重的地区间财政收入上的差异，而且加剧了这些地区间公共服务水平的差异。 (3)转移支付制度缺乏强有力的法律保障 目前，我国转移支付资金的分配办法不规范、不透明，基础性制度建设不够，缺乏法制性。政府间转移支付制度是一项涉及面广、政策目的性强、影响因素复杂、具有广泛社会经济效益的系统工程，只有以法律的形式加以规范，同时建立相应的监督机制，才能充分发挥其固有作用。如美国早在1972年就制定了专门规范转移支付的“州和地方政府补助法”。我国由于缺乏相应的转移支付法律，导致一系列不良后果的产生。我国现行财政转移支付制度是以《中华人民共和国预算法》和《所得税收入分享改革方案》为法律基础的，这两部规范性文件均不是针对财政转移支付制定的专门法，充其量是对财政转移支付的法律确认。实践中多是以行政规章作为指导依据（如过渡期转移支付方法），与规范的财政转移支付法的实际需要相距甚远。同时我们在实施转移支付的形式、原则、组成转移支付制度各部分之间的关系、各自的实施目标、资金的分配方法和拨付程序上依旧缺乏有效的监督机制，财政资金使用的监督主体还不十分明确。如制度的稳定性较差、资金使用上的监督制约和效益考核机制匮乏等，这些制度安排的供给不足都在客观上降低了我国政府间转移支付制度的权威性、规范性、公正性和透明度，影响了转移支付制度有效性的发挥。尤其专项转移支付的拨款方法，拨款的依据和标准不规范，具有随意性；立项审批不规范，项目的确定和选择范围不尽合理，造成资金被截留或挪用。
