政府间财政转移支付制度（简称转移支付制度）是公共财政履行职能的重要手段，是实现基本公共服务均等化的必由之路。根据作者从事财政工作的实践体会，无论是中央财政还是地方财政，从理论与实践的结合上考虑下述问题，对科学设计本级财政转移支付制度是很有必要的。 一、从理论与实践的结合上认识转移支付，提高转移支付制度设计的针对性与有效性 纵观财政理论与实践，实施转移支付的目标通常是：实现基本公共服务均等化，促进地方公共服务的“外部性”问题扬长避短；调节地区间财力分配的纵向和横向失衡，促进地区之间财力和事权相匹配；贯彻落实上级政府的相关政策，促进下级政府的财政支出与上级政府的特定政策目标相一致；激励与约束下级政府，促进宏观或中观经济社会协调发展；充分考虑相关非经济因素，促进和谐社会建设等。实践表明，影响转移支付制度设计的因素很多。其中，最为主要的因素包括国家政体的形式，即是联邦制还是单一制；经济社会的不同发展阶段；政府不同时期公共政策目标的重点；政治家的施政方略等等。为了提高转移支付制度设计的针对性与有效性，我们需要立足于理论与实践的结合，从不同的视角去认识转移支付。 1.从横向财政不平衡到纵向财政不平衡，是转移支付制度安排的逻辑起点。 现行关于政府间财政关系的研究文献认为，弥补横向与纵向财政不平衡是建立政府间转移支付体系的重要理论基础。从实践的角度看，所谓横向财政不平衡，反映的是在既定的政府间支出责任和收入划分框架下，同一级次不同地区的地方政府，由于所处的地理位置、资源状况、经济社会发展水平不同，横向之间的自有财力对比，与提供均等化基本公共服务的财力需求的不对称现象，且由这种不对称现象所造成的财力缺口，在不同地区之间存在着较大差异。所谓纵向财政不平衡，反映的是在既定的政府间支出责任和收入划分框架下，中央政府与地方政府或地方上下级政府之间的自有财力对比，与其支出责任的不对称现象。在相同税赋的分税制财政体制框架下，纵向财政不平衡主要取决于共享税种的设置与分享比例的确定。实践表明，横向与纵向财政不平衡是两种性质不完全相同的不平衡现象。横向财政不平衡是由客观存在着的经济社会发展不平衡现象所决定的。贯彻落实科学发展观，促进区域经济协调发展，就是为了减轻或缓解这种不平衡现象。而纵向财政不平衡，则往往与为了弥补横向财政不平衡而人为设计的财税体制有较大关系。 可以想象，如果所有地区的各级政府，在同一种分税制财政体制下，各自的财政收入都能满足本地区提供均等化基本公共服务的财力需求，那么还有什么必要需要转移支付制度呢？正是因为不同地区之间无法避免横向财政不平衡现象，而为了实现基本公共服务均等化目标，在既定的政府间支出责任和收入划分框架下，才需要通过必要的纵向财政不平衡来筹措转移支付资金。这也就是说，从横向财政不平衡到纵向财政不平衡，实质上成为转移支付制度设计的逻辑起点。 2.转移支付规模必须统筹兼顾全局与局部之间的利益均衡。 实现基本公共服务均等化是转移支付制度设计的首要目标。正确解读基本公共服务均等化，既涉及弥补横向财政不平衡需要达到什么水平，又涉及通过纵向财政不平衡来集中财力允许达到什么水平。这里，必然存在着一个需要与可能的统筹兼顾问题。事实上，办哪些事？要多少钱？钱怎么来？这一系列的问题既与一个国家或一个地区的发展阶段不同相关，又与社会公众对和谐社会建设的期望值相关；既与各级政府的治政理财方略相关，又与维护上级权威与调动下级积极性两者之间的权衡相关。科学解读上述问题，下面几点需要在实践中认真研究。 一是理解基本公共服务均等化与财政平衡之间的关系，特别是“基本”与“均等”的内容对当期财政平衡的影响。其中，对“基本”的理解包括基本公共服务的范围与标准；对“均等”的理解，它不同于“平均”，缺乏客观标准，只有主观评判，其实质涉及对公平的价值判断。以基本公共服务均等化为主要目标的转移支付，在其制度设计过程中所坚持的公平观，必须立足于现阶段经济社会的实际，充分考虑各方面的需要与可能，以和谐社会建设必须保障的水平作为判断“基本”与“均等”的“底线”，并据此协调好横向与纵向财政不平衡关系。 二是上级政府的财政集权，应以不损害下级政府的积极性为前提。我国实行的是统一的分税制财政体制，按照“下级服从上级”的组织原则处理上下级政府间的财政关系，下级政府往往处于被动服从的地位。但是，统筹协调上下级财政之间的利益问题，必须注意建立强有力的激励与约束机制，慎重考虑“源”与“流”的关系。只有充分考虑到上下级政府之间的利益均衡，才能既满足上级政府集中财力的需要，又不至于损害下级政府的积极性。 三是注意“均衡外”因素对转移支付制度设计的影响。尽管转移支付制度设计的主要目标是致力于基本公共服务均等化。但是，一个有效的转移支付制度设计，却不能只考虑财力均衡，还必须重视“均衡外”的其他因素。事实上，一个有效的转移支付制度设计，不但既要算经济账，更要算政治账，算社会账。“财政”两字的内涵，必然是“经济”、“政治”、“社会”、“文化”四者之间的统筹兼顾。 四是需要研究下级政府及其财政部门的心理效应对转移支付制度执行效果的影响。如果在转移支付制度的整体设计时，不考虑那些作贡献地区的政府及其财政部门的心理作用，一旦让这些地区产生了只有“付出”的义务，而没有“回报”的权利的思想，恐怕会影响到转移支付制度的整体效果。实际上，上级政府在分税制财政体制的设计过程中，也就是在谋划纵向财政的不平衡时，若将这一方面的因素考虑进去，采取“有取有予”方式，可能对提高转移支付制度的综合效果更为有利。
