经过改革开放30年的高速发展，我国经济社会步入加速转型时期，一方面经济总量今非昔比，人民生活水平大幅提高；另一方面，在发展的过程中，计划经济时代低水平但相对均衡的分配格局被打破，新的利益分配格局仍未成型，利益冲突使各方矛盾凸显，解决民生问题显得尤为重要，公共财政与民生问题密切相关，如何准确把握民生的现状，理清公共财政与民生问题的相互关系，提出财政支持民生、保障民生、改善民生的有效措施，是完善公共财政体系过程中一个十分重要的命题。 一、改善民生是公共财政的基本职能 随着我国经济社会的快速发展，人民生活水平大幅度提高，民生状况得到切实改善。但是，目前我国正处在经济社会发展的转型期，也正是各种社会矛盾的凸显期，社会需求很大、人民诉求很多，这对改善民生带来了不少挑战。财政作为“庶政之母”，关注民生、改善民生、保障民生，将支出重点转向民生领域，缓解、消除经济社会矛盾，保障经济社会持续稳定健康发展，是其基本职能所在。 （一）财政支出重点转向民生是落实科学发展观，坚持“以人为本”的必然要求。 科学发展观的核心是以人为本。以人为本，实质上就是要在经济发展的基础上，注重保障和改善民生，通过不断解决事关人民群众切身利益的问题，在经济社会发展中体现人民群众作为最高价值主体的目标，在努力创造更多的物质财富的基础上让广大人民群众共享发展成果，使得个人的生存和发展与社会的发展和进步逐渐相统一、相一致，充分调动广大人民群众的积极性、主动性和创造性，为经济社会发展提供强大动力和坚实基础。党的十七大把以改善民生为重点的社会建设提高到新的历史高度，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动和谐社会建设”，这对解决民生问题提出了更高的要求。公共财政是推动科学发展、促进社会和谐的物质基础，贯彻落实科学发展观，坚持以人为本客观上要求公共财政要随着社会主义市场经济体制的不断完善而不断调整支出结构。长期以来，我国的财政支出结构是以政府主导型投资的经济建设支出和行政管理支出为主，而以提供公共服务产品为主的公共财政体制建设相对滞后，导致了经济虽然快速发展，但公共产品服务跟不上。近年来，国家和广东省的财政支出结构调整步伐都在加大，呈现明显的转变。特别是较大幅度地增加了对社会保障、卫生、教育、住房保障等民生等方面的支出，有力地保障和改善了民生。 （二）财政支出重点转向民生是经济社会转型的现实需要。 在深入分析世界各国经济社会发展进程后，美国经济学家库兹涅茨于1955年首次提出了“倒U型”理论，即经济社会发展的长期趋势为：在前期工业文明向后期工业文明过渡的经济发展早期阶段，尤其是在人均国民收入从最低上升到中等水平即人均GDP达到1000美元至3000美元之间时，由于经济开始起步，基于社会资源、体制等方面的制约，会进入一个矛盾凸显时期，收入分配状况会趋于恶化，继而随着经济发展，社会矛盾趋于缓和，收入分配逐步改善并达到比较公平的状态。库兹涅茨理论认为，在人均国民收入处于3000-5000美元时是一个不稳定时期，此时收入分配差距处于倒U型曲线的最高端，也是一个出现拐点的敏感时期。在这个阶段往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，也是极易出现经济失调、社会失序、国民心理失衡、社会伦理失范等社会“成长痛”现象的关键时期。 库兹涅茨倒U型理论概括了经济社会发展过程中社会矛盾及收入分配状况的变动趋势，对隐藏在表象后的本质进行分析，可以得出两点结论：一是随着社会经济的发展，社会矛盾将有一个不断积累并激化的阶段，对经济社会持续发展会产生抑制作用，必须采取有效措施加以控制；二是经济社会发展到成熟阶段，效率与公平的选择将适度向公平倾斜，必要的分配公平将有助于经济社会持续发展。收入分配差距在经济发展后期逐步缩小，社会矛盾趋于缓和正是各项利益调节机制特别是财政二次分配手段效用得到发挥的证明。作为关于经济社会转型期的一个假说，库兹涅茨曲线具有较强的适应性和解释力，对当今我国的发展有一定的参考意义。从广东的情况看，2007年人均GDP已经突破4000美元，正处于库兹涅茨倒U型曲线的上升部分并接近最高端，收入分配差距呈不断扩大的趋势（2002年广东居民收入基尼系数首次超过0.40的国际警戒线，2006年已超过0.45）。财政是政府履行职能的物质基础、体制保障和政策手段，财政支出安排是调节社会利益分配、促进社会和谐的最直接、最有效，也是传导机制最为便捷的手段。经济社会转型客观上要求强化财政二次分配功能，着力保障和改善民生，把支出重点转向解决经济社会转型阶段出现的一些热点、难点问题，如公共教育、公共医疗、公共卫生以及社会保障等基本公共服务问题，有效缓解社会矛盾。 （三）保障和改善民生是公共财政基本特征的具体体现。 关于公共财政的定义和特征，尽管各界看法不尽相同，但比较一致的观点是：公共性是公共财政的灵魂，公共财政的所有特征都离不开公共性，即满足社会公共需要，市场经济无法解决或解决不好的，公共财政必须介入，以求有效解决市场经济外部性和资本的逐利性导致的公共产品供给不足等问题。因此，公共财政转型必然要求财政支出重点转向公共需要或公共服务。当前，日益增长的社会公共需求与政府公共服务供给不足是越来越突出的一对矛盾。首先，公共需求的主体不断扩大。一方面由于经济社会发展过程中出现了许多传统公共服务体制所不涉及的主体，如城市农民工群体；另一方面传统公共服务供给的不均衡导致一些长期处于公共服务边缘的主体被凸显出来，如广大农民和城镇的下岗失业群体。由于公共服务的“保底”特性，更由于这些群体在经济社会中的弱势地位，其对公共服务的需求相比其他群体更为强烈，必须在公共服务供给上有所侧重地向这些增量意义上的群体倾斜。其次，除了需求主体扩大所带来的总量增长效应外，一般公众对公共服务的需求也在不断增长。随着经济社会发展，广东公共需求的结构正从消费型转向发展型。2007年，广东城乡居民可支配收入分别为17699元、5624元，比1978年增加了19942元和5431元，比1998年增加了11515元和2097元，恩格尔系数都已降至50%以下。这说明，无论在城市还是在农村，消费型的需求已退居其次，发展型的需求逐渐成为主角。而在发展型需求中，教育、社会保障、基本医疗卫生等成为最重要的公共需求。与日益扩大的社会公共需求相比，公共服务的供给不仅在总量上处于相对不足的情况，而且在城乡之间和不同群体之间存在不均等现象。这种状况如果长期得不到改善，将会把经济发展推向结构性失衡的边缘，也会使社会发展面临断裂的危险。因此公共财政框架的确立客观上要求财政支出重点转向提供公共物品和公共服务，解决公共服务供给不足且不均等的局面。
