德国著名社会学家马克斯·韦伯设计和建构了官僚制理论。一度时期，在西方社会官僚制理论备受推崇，彰显魅力。马克斯·韦伯曾预言：20世纪的人类将生活在官僚制的铁律统治之下。但是，随着时代的变化和社会的变迁，官僚制理论越来越成为人们批判的靶子。难道官僚制真的被时代所抛弃而成为一种历史的终结？重塑官僚制有希望吗？官僚制理论是否对中国公共行政改革有一些启示？带着这些问题，我们将把分析官僚制理论的价值取向和批判者的批判作为历史和逻辑起点，进一步重新审视官僚制，重点研究官僚制与中国公共行政改革问题。 一、理性和效率：官僚制理论的价值取向 在马克斯·韦伯的理论框架中，官僚制一词完全是中性的，是法理社会的主要组织结构形式，是“效率、理性、秩序和专业化”的化身。作为一种理性化的追求，官僚制理论业已成为现代公共行政理论的典范，并“在国际性科学道路上，因盛行不衰而显示其力量”。①在组织结构形式方面，权力自上而下排列成为严格规定的等级层次结构体系。官僚制理论下的组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征；在这样一个等级实体中，实行专门化、技术化和层级化的权力体系、公私分明。在运行方式上，管理工作不是随心所欲的，而是按照一定的规则和程序来规范组织成员的管理行为。官僚制的组织运行，包括成员间的活动与关系都受规则限制，以保证组织管理工作的一致性和明确性。在效率追求方面，官僚制的组织优势是克服管理过程中的情感因素，抛弃人治因素，摒弃经验管理；在形式追求方面，官僚制以形式上的非人格化控制着整个组织的行为，“不因人而异”，形式上对“人人”都一样，②保证了在制度面前的形式上的人人平等，否定了家长制下的人治传统，充分体现了真正意义上的理性契约精神。就像韦伯所指出的那样：“体制官僚是‘理性’性质的：规则、目的、手段和‘求是的’非人格控制着它的行为”。③在知识和技术方面，官僚制组织的基础是专业知识，职业专家以及最广泛的社会招募来源，抛弃了身份制和世袭制下那种重视社会门第、家庭出身、世袭特权的传统思想，促进了实证科学知识在公共行政管理中的应用和发展，也有助于职业专家和技术官僚人格的形成与发展。 官僚制是理性和效率的工具。一方面，官僚制适应了工业化大生产和公共行政日益复杂化的客观要求，另一方面，科层制又以非人格化和制度化的特征否定了家长制下的人治传统，奠立了真正意义上的理性契约精神的全部基础。韦伯认为，官僚制的特征主要在于：④权威来自根据法律所制定的规章制度；除此之外，其他的权威不必要接受；等级制——严格的等级意味着合理合法的权威和权力在组织上得以维持；对命令的执行根据的是一个人在等级制中所占据的位置，而非他个人；非人格化——组织将其成员与私人生活严格区分开。任何事有案可查，档案的存在使得组织在运用规则时前后一致；行政是专家的行业，需要受过训练，它不是每个人都可以干的；官员是专职的，是一种职业；公务管理是一种可以学习的活动，有关公务规律的知识表现为官员所掌握的一种专门性学问。韦伯建立的这一非人格化的系统，目标在于追求组织的效率，其他功能专业的原则都是提高效率的手段。所以，韦伯看来，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的，特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果”。⑤ 总之，官僚制的价值取向，无论是在理论上，还是在实践中，都决定于当时的社会经济、政治条件。在资本主义处于上升阶段，整个社会都崇尚自由主义。在经济领域主张放任自由，反对国家干预。社会和政府的一切行为均要以是否有助于促进社会福利的最大化为根本宗旨。为了达到社会福利的最大化，在经济领域，主要通过市场机制配置资源，而政府不应该存在过多干预行为；因为开明的自利为基础的自愿的商品交换，能够最大限度地促进个人利益和社会的普遍的利益。正如亚当·斯密描述的那样：“我们每天所需要的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒师或烙面师的恩惠，而是出于他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利。社会上，除乞丐外，没有一个人愿意全然靠别人的恩惠过活。而且，就连乞丐，也不能一味依赖别人。诚然，乞丐生活资料的供给，全是出自善人的慈悲。虽然这种道义归根到底给乞丐提供了他所需要的一切东西，但没有，也不可能，随时随刻给他们提供他所需要的东西。他的大部分临时需要和其他人一样，也是通过契约、交换和买卖而得到供给的。他把一个人给他的金钱，拿去购买食物，把另一个人给他的旧衣，拿去交换更合身的旧衣，或交换一些食料和寄宿的地方；或者，先把旧衣服换成货币，再用货币购买自己需要的食品、衣服和住所。”⑥在政治领域，国家的作用就只能被限定在对外防御外敌入侵，对内保障公民的生命、财产和自由，兴办公共福利和公共设施，使国家成为“守夜人”和“警察”的角色，而对一切经济活动，自由放任，不如任何措施干涉。政府只是为经济运转提供环境保证。总之，随着资本主义的高速发展，迫切需要政府提供高效率的服务——尽力以最小的成本完成最多最好的目标。这样，政府视野中就应该有两个明确的经济目标，一是关注社会经济迅速发展，二是关注自身运转成本的节俭。换言之，要与资本主义上升时期的经济环境和政治环境相适应，传统公共行政必须以有限的规模与职能实现行政的高效率，以效率为核心的官僚制理论是必然的选择。⑦ 二、官僚制的历史终结：批判者的批判 马克斯·韦伯的官僚制理论充分体现了一种对理性化的规范性统治与管理体制的选择与追求。总的来看，官僚制理论已与合理化的现代工业文明社会达成多方面的一致，但是，这并不能排斥一致中的冲突与矛盾。20世纪下半叶以来，高新技术革命使世界发生着日新月异的变化，社会发展速度和节奏越来越快。在这种新形势下，政府与企业相互渗透产生了混合经济，规模巨大的跨国公司扎根在世界各地，经济的全球化和一体化浪潮席卷着整个世界，并越来越成为一种趋势。与此同时，人口素质的提高，人口流动的加剧，在新的工作价值观驱使下，越来越多的人都在追求一种更多参与、更有意义和更富有创新的工作。而以效率为取向的官僚制理论，虽然重视运行成本的节约，注重政府执行公共改革的职能，并在一定的时间内有效地促进了资本主义的发展，但是，官僚制理论下的照章办事、循规蹈矩地履行职能已无法适应越来越普遍的社会动态因素对政府职能的要求，这样，在快速的社会变迁中，官僚制理论的缺陷逐渐凸现，并受到了广泛的质疑和批判。
