民国时期民控官的途径与控案处置

      中图分类号：D929文献标识码：A文章编号：1004—3926(2008)11—0256—05

      1935年川政统一之后，民控官的事件频频发生。关于民国时期的民控官，学界从制度方面进行探讨者居多，尤以对行政诉讼制度的关注较为突出，也有从监察制度方面展开阐述的，①然多数止于对行政诉讼过程的讨论及监察院收受人民诉状办法的描述，而依具体事例予以探讨者不多，②可拓展的空间很宽。本文主要依据四川省档案馆的档案资料，对四川省民众控告官吏的途径、控案类型及处置情形进行描述和分析，以期对民国时期的民控官事件以及与之相联系的政治状况的研究提供必要的区域史素材。同时对于国民政府失却民心的深层原因作细部的探讨。

      一、控告途径

      1935年川政统一之后，政局趋于稳定，国民政府颁布的政策法令成为四川省政府的重要为政依据，使得民控官在制度上有了一定的保障，然而民控官是否就具备了有效途径呢？

      从1932年到1937年，国民政府陆续颁布了《行政诉讼法》、《行政法院组织法》、《诉愿法》等法律规章，构筑了南京国民政府时期行政诉讼制度的基本框架，似乎为民众控告官员提供了较为理想的途径。但国民政府同时规定：“人民因中央或地方官署之违法处分致损害其权利经依诉愿法提起再诉愿而不服其决定，或提起再诉愿三十日内不为决定者得向行政法院提起行政诉讼。”③这就是说只有官署才能成为被告，而且控者必须是受到了被控者的处分才能提起诉愿和诉讼，因此行政诉讼难以直接针对官员个人。此外，就实际情形来看，提起行政诉讼也并非轻而易举。因为行政法院为当时唯一的诉讼机构且设于首都，与地方交通不便，加上诉讼费用不菲，这就给诉讼者尤其是经济上较为拮据的民众带来较大的困难。而且，“不管有理无理，合法违法，总以维持行政院的决定了事”。[1](P.40)在此情况下，民众通过行政诉讼来控告官员很难实现。就四川省来说，从1933年至1947年6月的行政诉讼案只有11件。④行政诉愿亦难收实效，因为行政官署因利害关系，或因感情作用，往往互相包庇。更有甚者，对诉愿人加以非法之报复，民众“每慑于强权而不敢诉愿”。[2](P.218)司法系统中除了行政法院之外则为普通法院了，而民众向普通法院控官的情形又如何呢？

      依据法律，民众可向地方法院自诉公务员，但国民政府对于法院讯办公务员被控案件有较多的限制。1941年初推广的“湖南省处理公务员被控及行政机关移送刑事案件暂行办法”规定法院受理公务员被控案件时“如认为犯罪嫌疑不足或不成立犯罪时，应即下不起诉处分”，1947年行政院又单独规定处理县长“应注意其身份及名誉”非有确实情形，“不得拘提或羁押”。⑤此外，1944年还规定特种刑事案件包括贪污、奸匪等案归军法管辖，法院无管辖权。这些规定，造成普通法院难以自主处理官员被控案件的局面。对于县长之被控，法院多受理调任或卸任了的县长被控案件，而受理在职的尤其是与法院据同一辖区的县长被控案则相当少，即便受理了也难以讯办。如1946年7月，成都县发生的县长王运明被控案，法院欲强行传讯王，结果掀起一场风波。[3](P.119-121)更多的情况是，县长被控之后通常借口不宜在当地供职的法院接受审理，要求法院转移管辖，藉以拖延时间，逃避法院的审理。

      在国民政府的政治机构中，与司法机构平行的则是监察机构，而且，监察院及其派出机关是作为国民政府弹劾纠举违法失职官员的专职机构。然而民众向监察院控告官吏还是难以奏效。主要原因是其监察职能通常难以正常发挥，如许多案件经控告后，便无下落。更为严重的是监察院只有弹劾、纠察和建议的权力而无惩戒的权力，给人以“软弱无权”的印象。1935年以后在监察院收受的四川省县长被控案件中，经调查仅提起20例左右的弹劾案和1例纠举案。⑥相对于省政府民政厅所记录的124位县长因被控而受惩戒的情形，监察院的“成就”显然太小。

      在走司法和监察等途径不通的情况下，而民众依《控告官吏递呈办法》控官却是一条通途。该“办法”源于1933年6月国民政府南昌行营颁行的《人民控告官吏须知》。自颁行之后，该“办法”逐渐成为民众控告官员的一个主要途径，其主要原因如下：一是手续简便，民众易知易行。⑦二是该“办法”未规定应受理的机构，这就意味着民众可诉求的部门相当广泛(因军事和行政机关拥有处置控案的实权，因此它们逐渐成为民众的主要诉求机关)。三是国民政府具有推行“办法”的决心和诚意。国民政府之所以坚持采用《控告官吏递呈办法》，除了认为法院审理控案程序繁琐，难以迅速结案之外，用严厉的特别法规来处置官员被控案，尤其是民众关注的贪污案件，以争取民心，也是一个主要动因。

      因此，自川政统一之后，民控官虽有较多的途径，但于民众实用的却只有《控告官吏递呈办法》。可以说二十世纪三四十年代，四川省民控官的大多数案件便是依该办法进行呈控而来的。

      二、控案类型

      有大量的档案资料对这一时期民众控告官员的案件作了记载。在四川省档案馆的民政厅、秘书处等省政府机关档案中，仅民众控告县长的案卷就有一千多卷；另外还有大量控告区长、佐治人员以及乡镇保甲长的档案。据四川省民政厅统计，从1935年至1949年，县长被控且经调查已结的案件共923件(见表一)；从1940年4月到1947年4月，四川省各县(市)区长及佐治人员被控且经调查已结的控案亦有340件(见表二)，未结案件以及未予受理的案件则远远超出此数。从国民政府各机关对于县长等官员被控案件调查并结案的情况来看，川省民控官的主要案件类型及其具体情形如下：

      1.贪污敛财。民国时期，官员贪污腐败的现象严重。国民政府不得不一再加强反贪的力度，除了颁布一系列惩治公务人员贪污的法规之外，国民政府同时还鼓励民众揭发检举，甚至密告官吏的贪污行为。从1935-1949年县长的已结被控案来看，该类控案占了大概将近一半左右(见表一)，在1940-1947年区长及佐治人员的已结被控案中亦占到了40％以上(见表二)。