高等教育财政拨款制度是有关政府财政提供给高等学校的资金总量、资金分配方式和使用结果的制度安排。在任何一个国家,这一制度都是高等教育财政制度中的核心部分。①我们把自20世纪80年代以来,在高等教育发达的国家和地区逐渐改革和完善起来的高等教育财政拨款制度称为现代高等教育财政拨款制度。它主要由拨款主体和拨款机制构成。拨款主体是拨款制度中的实体部分,包括财政资金提供机构(政府)、分配机构及其他相关机构。拨款机制包括三个方面:第一,财政资金的供给机制,即财政能够和应该提供多少资金,提供的方式是什么,以及向谁提供;第二,分配机制,即财政资金如何向大学进行分配,以及大学如何在内部使用和分配这些资金;第三,问责机制,即财政资金使用的过程与结果如何。拨款主体与拨款机制共同构成了“三位一体”的高等教育财政拨款制度,这也是现代高等教育比较发达的国家和地区的突出特征。本文对这一制度提出一个完整的描述性框架,它可以为我们分析各个国家和地区的高等教育财政拨款制度,为改革和完善我国的高等教育财政拨款制度提供一个参照。 一、拨款主体 拨款主体界定了高等教育财政经费由谁来提供、谁负责分配以及谁为经费的供给和分配提供相关信息。一般来说,政府为高等学校提供财政资金,拨款机构负责分配经费。财政资金的提供和分配在一些国家统一由中央政府或地方政府相关部门负责。在一些国家,政府提供财政资金,而分配由专门的拨款机构来完成,这些机构往往是独立于政府和大学的中介组织。究竟采取何种形式,不仅取决于一个国家的政治与行政管理体制,还取决于中介组织的发展成熟程度。与拨款相关的其他机构包括对大学教学与科研质量的评价机构、信息管理机构等,这些机构提供大学的资金使用、成本、绩效和质量等方面的基础信息,为政府和分配机构的科学决策提供依据,并在问责机制中起着极其重要的作用。 从世界主要发达国家的经验来看,一个成熟的拨款主体体系往往就由上面所描述的部分构成。在这方面,英国是一个典型的案例。以英格兰为例,高等教育财政经费的主要提供机构包括教育与技能部、科学与创新办公室及其他政府部门,其中教育与技能部主要为高等学校提供基本的教学经费和研究经费,在高等学校可获得的政府财政资金中也占有较大的比重。比如,在2005-2006年度的英格兰各类高等学校拨款总额(96.3亿英镑)中,教育与技能部的拨款为65.8亿英镑,占政府拨款总额的68%。政府部门一旦确定了拨款额度,经费的分配则主要由英格兰高等教育拨款委员会(HEFCE)完成。该机构是独立于政府和大学的一个中介组织,在两者之间起着“缓冲器”的作用。其他相关机构可以分为两类,一类是与拨款机构紧密相连的机构,如高等教育质量保障署(QAA)、高等教育统计署(HESA)等;另一类是HEFCE下属的、但又相对独立的机构,主要包括科研评估组(RAE)、绩效指标指导组(PISG)、成本与定价指导组(JCPSG)等。从这些机构的性质看,对高等教育机构教学、科研、成本信息的搜集和评估是其主要职能,其结果被HEFCE采纳用于经费分配过程中,这正是问责机制发挥效力的实体部分。 其他的一些国家也相继建立了与英格兰高等教育拨款委员会性质相仿的组织,比如美国的德克萨斯州由国会审批成立的高等教育协调委员会(Texas Higher Education Coordinating Board)、田纳西州的高等教育委员会。负责财政拨款、确定拨款方式以及对大学评估是一项重要职能。在与拨款相关的其他机构方面,美国有着较为发达的大学外部评价机构,如《美国新闻及世界报道》、研究型大学联合会的大学排名,对拨款产生了一定的影响。其内在机制是,由于一所大学的人数是学生选择的结果,而在拨款公式中,学生数是一个重要的因素,因而一所好的大学招到数量和质量好的学生意味着会获得更多的财政拨款。这是美国高等教育拨款主体体系中一个不同于其他国家突出的地方。此外,美国各个州的高等教育委员会性质的机构是由立法机构审批设立的,这就保证了其在州政府和大学中的相对独立性。欧洲大陆的一些国家并没有建立如此复杂的高等教育拨款体系,高等教育经费直接由政府提供和分配(比如法国和德国)。但是不管在哪个国家,政府或负责经费分配的中介组织通过设立一些专门的机构来对大学进行评估以及收集成本信息,并将结果与财政拨款相联系正成为一个趋势。通过这些机构与政府之间的相互联系,财政资金最终被分配到高等教育机构中。 二、资金的供给机制 作为具有准公共产品性质的高等教育是政府公共支出对象的重要组成部分。[1]在公共支出预算总量中,高等教育经费占有多大比例、为谁提供,往往要经过一个政治过程来决定。因而,在财政资金供给机制中,政治过程②起着至关重要的作用。一个国家或地区高等教育财政资金的供给水平,常常是利益相关者之间在政府决策中不断博弈或讨价还价的结果,这些利益相关者包括政府各相关部门、大学、社会团体乃至家庭。比如,在政府相关部门中,教育部门代表着高等教育机构的利益,就当年高等教育经费预算与财政部门进行不断的谈判;大学作为经费的直接受益者,又会通过各种方式将期望的经费水平和分配方式表达给政府部门,为自己积极地争取资金;其他的利益相关者,如代表贫困家庭的社会团体、组织和个人,又会为自身的利益游说政府,达到获得更多财政资金补助的目的。可见,在高等教育经费供给的政治过程中,是否有供各个利益相关者利益表达的机制,以及这些利益相关者的讨价还价能力如何,直接影响了他们最终获得的财政资金的多少。 可以在许多国家找到政治过程在决定高等教育财政资金供给上的案例。就西方议会制国家来看,高等教育的预算往往是通过在国会中不断的争论而确定的。比如在英格兰,每年各政治利益团体会就投入高等教育的资金总额不断地争论和讨价还价,最后由国会审批确定。在这一过程中,代表高等教育一方的利益团体争取资金依据了上一年度的资金水平,此外还会考虑经济因素,如财政收入的增长与通货膨胀水平。一些代表低收入家庭、残障人群的利益团体不断地为争取更多高等教育机会四处游说,使得英格兰政府在2005年度之后为弱势群体、为扩大高等教育机会提供了更多的资金。英格兰教育与技能部掌握的资金在2006-2007年度比上一年度增加了6亿英镑,2007-2008年度又增加了4亿英镑,即是在这些因素的影响下增加的。③再以美国德克萨斯州为例,自2000年10月开始至2015年,德克萨斯州决定实行缩小高等教育差距的计划(Closing the Gaps Higher Education Plan),这一计划即起源于州内公民对日益扩大的高等学校发展差距的不满而促使政府采取的行动。为实行该计划,地方政府和州政府将总共增加52亿美元的拨款。在20世纪60年代,日本经历了大学扩招的过程,这是一个典型的政治博弈过程。其中,私立大学对政府部门施加了很强的影响力,同时,当时执政的自民党倾向扩招,以提高他们的政治影响力和政治势力。扩招之后,政府对高等学校同时增加了拨款。[2]在中国,近些年对高等学校学生资助力度和范围的扩大,“985”工程高校涵盖范围从最初的两所扩大到34所再到后来的39所,同样体现了政治过程的作用机制,这也反映出中国高等教育经费提供上的一个进步之处:关于利益相关者的利益表达机制的制度建设正在逐步改进。