我国研究生教育管理体制改革是通过一系列渐进政策调整来推动和实现的。渐进政策调整是指根据对政策实施情况的监控信息和评估结果，对某项现有政策中不适应新问题、新环境的政策目标、政策工具、政策主体和政策目标群体等相关要素进行局部增删、修正或更新的过程，它是政策运行过程的一个重要阶段。相对于激进调整而言，渐进调整是我国常见的一种政策调整现象，研究生教育管理体制改革就是如此。长期以来，作为政策目标群体的大学呼吁政府尽快落实大学自主权，但有关教育主管部门(以下也简称“政策部门”)多是坚持渐进式的改革。这就使寻找渐进改革约束条件及其应对策略并作出理论解释，成为一个具有重要理论意义和实践价值的研究课题。本文以制度理性选择理论为研究视角，以1985-2005年我国研究生教育管理体制改革的政策过程分析为案例，通过理论导向的经验研究路径①，以大量的政策过程当事人访谈、领导讲话及政策文本等为第一手经验资料②，对“乱象”约束下的渐进政策调整现象进行理论解释与理论建构。 一、“乱象”约束下的渐进政策调整：问题的提出 1978年，我国经过十年“文革”中断的研究生教育恢复招生，并在发展初期逐步建立起中央集中管理的教育管理体制。为扩大高校的办学活力和积极性、创造性，更好地适应教育和经济社会发展的需要，同时也减轻国家有关部门的管理压力，从1985年推荐硕士生免试入学试点开始，国家对学位授权审核制度、硕士生入学考试制度、招生计划体制等中央统一管理的体制逐渐进行了以权力下放和管理手段多样化为基本趋势的调整、改革和完善。[1] 研究生教育管理体制改革实际是公共教育资源配置模式的一种转变，其政策内容调整主要体现为四个方面：(1)资源配置的政策目标上，在保证教育质量、维护教育公平等核心价值目标基础上，增加了扩大办学自主权、提高办学活力和社会适应性等新的价值目标；(2)资源配置的政策工具上，从计划控制和直接行政管理的国家集中管制手段，逐步转变为学校自主办学、自我管理的自愿性手段与国家宏观调控及行业相互监督等多样性手段有机结合；(3)资源配置的政策主体上，从单纯由国家有关部门配置逐步转变为地方政府和学校参与配置；(4)资源配置的政策目标群体上，从少数大学逐步过渡到多数大学乃至全体大学。可见，研究生教育管理体制改革的核心，实际是对部分公共教育资源的配置从过去国家集中配置模式向大学自主配置模式转变，大学自主配置又可分为大学自主管理和行业联合自治两种基本类型。因此，研究生教育国家集中管理体制改革的过程，也就是研究生教育自主管理模式生成的过程。 从研究生教育管理体制变革的政策过程看，政策部门一般都是按照“积极稳妥”、“摸着石头过河”、“过程学习”等决策原则和决策方法，逐步调整政策目标及其实现工具、逐步放宽政策目标群体的范围，一些重大政策的调整通常要进行一次甚至多次政策试点。如：从1993年到1999年，博士生指导教师审批权历时7年才从教育主管部门完全下放到学位授予单位；而开始于1985年的硕士生入学考试改革至今仍在持续的探索之中。可见，有关研究生教育管理体制的政策在较长时间里呈现为一个缓慢的调整过程。那么，是什么原因促使政策部门选择了这种渐进调整的政策制定模式？换言之，研究生教育自主管理模式的生成机制是什么？ 经验研究发现，导致研究生教育管理体制渐进改革的原因是多方面的，其中“怕乱”是政策部门长期存在的一种决策心理，它深刻影响着政策部门的政策选择。以博士生指导教师(以下也简称“博导”)审批权下放为例，一位前国务院学位委员会办公室负责人认为，“怕乱”是1993年博导审批方式改革采取政策试点的重要原因： 在博导审批权下放这个问题上是有争论的，包括学位办内部也有争论。在主张下放的观点中，有的主张下放快点，有的主张慢一些。还是怕乱，很担心这个事情。当时我们是非常非常慎重的。 时任国务院学位委员会学科评议组成员的一位专家认为，当时政府确实存在“怕乱”的心态。对此，他表示理解： 咱们国家处于这样一个国情：权力要是下放快了就会乱。因此，只能是一个逐步过程，先在部分研究生院，然后到省里，再到所有单位。学位办的这个做法也是怕乱，怕出现一些不规范的东西。 政策部门所担心的“乱”，指的是权力下放后，一些高校在自主办学、自我管理中为追求自身利益最大化而采取的不规范行为所导致的无序竞争局面。大学可能采取的不规范行为大致有四种类型：(1)降低标准，即放宽学生入学、培养和毕业等人才培养工作或博导遴选、学位点设置等研究生教育相关工作的标准；(2)盲目扩张，即不顾基本条件和市场需求，设法多聘博导、多设学位点、多招学生等；(3)弄虚作假，即以欺骗的手段招收学生、申请学位点等；(4)以权谋私，即以公共权力为私人谋取利益。这些不规范行为将导致一系列教育问题，如人才培养质量下降、教育公平受损、学位贬值、毕业生人数过多和就业困难、学校社会声誉受影响等。同时，还将影响我国长期在国际上建立起来的学位声誉。这些都是政策部门和大学所不能接受的消极政策结果。
