跨境高等教育海外分校的监管体制评述

      中图分类号：G513.3 文献标志码：B 文章编号：1672-8742(2009)03-0075-08

      海外分校是教育输入国跨境教育提供中最显著的类型。因此，本文主要评析几个典型的跨境教育输入国如何监管其跨境教育的海外分校，以保障其跨境教育的质量。

      一、跨境高等教育海外分校的发展现状

      （一）教育输入国的跨境高等教育类型

      服务贸易总协定区分了教育服务的四种国际供给模式：①跨境交付（传输远程教育、虚拟教育机构、教育软件和通过信息通讯技术进行的公司培训）。②境外消费（学生国外学习）。③商业存在（例如，在当地设立独立大学或卫星校园、语言培训公司、私立培训公司）或者教育项目及机构的流动。④自然人存在（教授、教师及研究者在国外工作）。在第三种商业存在模式中，外国投资引发了建立分校／卫星校园、外资法人机构、特许项目（项目和机构的流动）。目前，主要是商业存在模式对教育输入国监管和保障质量带来了挑战。

      从联合国教科文组织国际教育规划研究所（International Institute for Educational Planning，简称IIEP）对阿根廷、智利、肯尼亚和菲律宾等七个国家的个案研究来看，在这些国家中，以商业存在模式出现的跨境教育提供中，分校是跨境高等教育中最显著的类型。在海外设立分校的有阿根廷5所、智利3所、肯尼亚2所、南非4所，菲律宾3所。例如，南非有英国德·蒙特福特大学分校、荷兰商业学校分校、澳大利亚的邦德大学分校和莫纳希大学分校。而桂冠教育集团(2004年前为塞尔文学习系统）在智利已经收购了4所高等院校[1]。

      （二）教育输入国对跨境教育海外分校的监管框架

      跨境教育的提供对发展中国家而言，既是机遇也是挑战。跨境教育提供可以为教育输入国的国民提供更多接受高等教育的机会，满足其多元化的教育需求，并能在一定程度上提升国力。因此，许多发展中国家的跨境教育发展迅速，由此也引发各方对跨境教育质量的高度关注。

      目前，跨境教育输入国对跨境教育的监管模式分为没有监管、宽松监管、适度监管和严格监管等四种[2]。没有监管也就意味着自由放任。宽松监管、适度监管和严格监管总体上可以称为“监管的方法”。在这些方法中，国家承认国际办学机构在其国家的运行，同时还努力去控制它。这样做是为了确保最低水平的质量，维护学生利益和更广泛的国家利益。它实际上也是跨境教育输入国和跨境教育输出国通用的监管方法。但是跨境教育输入国发展跨境教育的目的及质量保障机制与跨境教育输出国不同，以至于跨境教育输入国的监管方法和监管重点也不相同。一些典型的跨境教育输入国（如肯尼亚、智利、阿根廷、南非和菲律宾等国家）的监管框架如表1所示。

      

      “没有监管”是大力发展跨境教育机构（项目）的方法。这种方法并不需要创立或者发展新的官僚结构来负责质量评估或监管以及向公众提供信息。但是，这也是一种有风险的选择。这是因为政府对国家高等教育中的一部分（即跨境教育）完全不了解，或者不清楚它们与公立教育体系的影响和互动的方式，从而，政府将失去对国内相当一部分高等教育机构的控制。所以，一些跨境教育输入国家选择宽松监管或适度监管的方式。但是也有一些跨境教育输入国（如南非和菲律宾）选择严格监管的方法，对跨境教育提供要求比较严格。其实，任何一个国家采用何种监管方法对本国跨境教育加以监管是受到多种因素制约的。

      （三）影响跨境教育监管方法的因素

      采用何种方法监管跨境教育，以保障跨境教育的质量，要受到诸多因素的制约。政府在选择跨境教育监管方法时，通常会考虑如下几个因素：

      第一，国家的政策目标。政府在选择何种监管方法时，首先必须要作出许多重要选择。这些选择应该解决如下问题：①政府是否能够扮演高等教育的监管者或者是否能够成为高等教育的主要提供者。②鼓励跨境高等教育还是默许跨境高等教育，而后让其成为官方认可的高等教育提供或不容许其成为官方认可的高等教育提供。③跨境高等教育中的项目流动和机构流动是否比学生流动更受欢迎。④什么样的监管和质量保障体制最适合国情和国家政策目标。因此，监管和质量保障必须与国家的政策目标相一致[3]。

      第二，跨境高等教育市场的规模和成熟度。跨境高等教育的市场规模和成熟度对监管机制的选择有重要影响。如果跨境高等教育的市场规模比较庞大，必然需要投入资源，设计一个比较细致和完善的监管机制。如果跨境教育市场比较成熟，政府可以依赖市场的自主调节，通常采用宽松的监管方法。

      第三，现存的国内监管体系。如果教育输入国已经有比较成熟和完善的监管机制，就容易延伸到对跨境教育的监管，或者对于跨境教育建立起类似的监管机制。同样，如果国内一些高等院校享有自主权的话，这些高等教育机构也可能被赋予监管它们自身与境外机构合作开展的办学项目。

      第四，国家拥有的资源。监管机制运行需要相应的资源，而越是严格、细致的监管机制越是需要更多资源。因此，在设计监管机制、选择某种监管方法的时候，必须考虑到保障该机制持续运行、监管方法有效所需要的人力、物力和财力等方面的资源[4]。