纵观现代大学制度的演进历程，大学自治始终是大学制度建构的基本原则之一，尽管关于大学自治的内涵和范围在不同的时代有不同的表述，但必要的大学自治一直作为西方大学制度的核心价值理念被保护和传承。由于自治由大学的本质所决定，只要是以大学的组织形态出现，以大学的功能为己任，那么这样的组织就应该具有一定的自治权，其对于大学的必要性已经得到普遍的认同。所以，改革开放以后，我国大学制度建设的一个重要内容便体现为国家不断通过法律法规或政策来赋予和扩大高校的办学自主权。在此，要特别说明的是，我国法律并没有采用“大学自治”的概念，而是将之称为“办学自主权”，这与特定的时代背景和理念有关。但是无论如何，“两者在功能上和精神上存在着一种内在的一致性”[1]。 办学自主权的最早提出可追溯到1979年12月6日苏步青、李国豪等大学校长在《人民日报》上发表的文章，文章呼吁给高等学校一点自主权。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了以扩大高校办学自主权为核心的一系列政策，1993年《中国教育改革与发展纲要》明确指出要“使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”，1995年的《中华人民共和国教育法》确认了高等学校的法人地位，1998年的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）重申了高等学校的法人地位并规定了高校享有的七个方面的办学自主权。 在30年的发展过程中，我国的经济体制逐步由高度集权的计划经济体制过渡到注重个人和法人权利的市场经济体制，办学自主权的地位也从政策规定上升到国家法律的确认，从概念性的规定到相对具体的规定。但是，直到今天，关于高校办学自主权具体内容和实际落实的批评一直不断，其问题的存在与社会各界对办学自主权性质的认识有着直接关系。 一、认识问题：高校办学自主权的来源和性质 （一）两个基本概念：权利与权力 要厘清办学自主权的性质，首先要明晰两个基本概念：权利(right)与权力(power)。权利与权力是法理上的基本概念，但却常常被人们混淆。有学者认为，“长期以来，权利和权力两个概念在我国理论和实践中混淆不清，导致严重的‘权利权力化’和‘权力权利化’等权利与权力的错位与功能背反现象，使得中国人普遍缺乏‘社会权利意识’。这是我国朝市场化、法治化、民主化和文明化方向发展中障碍重重的最大的症结所在，是全面妨碍现代化进程的社会阻力”[2]。 法理学家吕世伦认为，“权利是指特定主体（主要是个体）为实现一定的利益，依法直接拥有或依法为他人设定的做一定行为或不做一定行为的可能性。它强调独立主体之间平等互利，要求权力必须秉持公正的立场予以确认与保护，而不得随意干涉和损害。与权利不同，权力的基本寓意是表达出命令人与受命人之间的关系，即特定人向其管辖下的他人或不特定多数人乃至管辖下的全体人实行的自上而下的强迫力量。它可能是合法的、甚至是合理的，但也可能是非法的、不合理的”[3]。吕世伦还特别指出，“马克思主义关于权利与权力关系的核心观点在于，权利属于社会范畴，权力属于国家范畴。社会决定国家，也就是权利决定权力，而非相反”[3]。 从以上可以看出，权利具有自主性和不受干涉性，权利的主体可以依法自主地作为或不作为，不受其他力量的随意干涉和损害；权力则具有非对称性和强制性，权力指向的双方（命令人和受命人）处于命令和服从的不对等状态，受命人如果不按命令人的意志行事，将要承担某种后果或受到制裁。 （二）当前关于高校办学自主权的一般认识 办学自主权是权利还是权力？为什么“落而不实”的问题要从办学自主权的来源和性质找原因？熊庆年认为，“所谓的高等学校办学自主权，是在有限的范围内，政府让渡给高等学校的一部分教育行政管理权。所以在人们的意识中，它‘下放’的权力，而非高校所应有的权利；扩大高校办学自主权从一开始就不是一个‘学术自由’、‘学术自治’范畴的概念，而是政府的权宜之计，这是造成落实困难的一个重要原因”[4]。这其实就提出了办学自主权的落实与其性质的关系问题。我国高校拥有的办学自主权，尽管在法律上已被确认，但由于自主权的来源不是自然形成，而是政府的逐步让渡，因而对其性质的认识容易产生歧异。 有学者关于高校办学自主权的分析文章认为，“高校的自主办学和自主管理权，是在我国教育管理体制改革的过程中，公立高校为摆脱过多的政府行政干预而提出的主张。高校自主办学和自主管理权的取得，从其历史发展来看，是从20世纪80年代开始进行的扩大高校自主权改革的产物。高校自主权是政府逐渐下放部分对高校的支配权而形成的，它是一个政府主动让予权力的权力转移过程”。由此，“从高校自主权产生的过程和性质来看，高校的自主权不是一项民事权利，而是政府下放给学校独立行使的行政权。它是一种必须根据公认的合理性原则行使的公权力”[5]。有学者进一步认为，“高校办学自主权是高等学校依据法律、法规和国家有关的方针和政策，为保障办学活动能够依据自身的办学规律和特点，充分享有的独立自主地组织实施、管理教育教学活动及其他有关活动的资格和能力。它虽是法律赋予高等学校的一种资格，看似是授予高等学校这个社会组织的一种私权，实际上既不同于国家权力，也不同于私人权利，是基于教育法的规定，来源于国家教育权，是一种特殊的公权力”[6]。 这种从我国高校办学自主权的产生过程来判断其性质的推理方法，虽然具有一定的说服力，但是，正如大部分法学家们所认为的那样，法律只是手段，而不是目的本身，这种将对权利（力）来源的考察只停留在某个阶段的法律制定上的推理方法，似乎还不足以真正揭示权利（力）的性质；特别是当我们把对权利（力）的考察放在更广阔的时空，既考察与其相似（同）的权利（力）在其他国家长期存在的形态，也考察其在中国过往的某种存在形态以及未来的发展趋势，那么仅根据我国高校办学自主权在当前的产生过程来进行性质判断似乎还具有一定的局限性。
