独立学院经过近十年的发展和建设，已成为我国高等教育事业的重要组成部分。独立学院绝大多数是在政府尚未出台相关政策法规的情况下建立与发展起来的，其发展成绩显著，但也存在诸多困惑。2008年2月，教育部出台了《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》）从法律法规对其发展面临的主要问题进行了规范，并试图以此引导独立学院健康发展。但是，《办法》并未妥善解决独立学院发展中的一些关键问题。本文试就独立学院办学过程中最受争议的关键问题进行探讨，并提出相应的解决思路。 一、有关独立学院的性质问题 在法律法规上明确独立学院的性质，是保障独立学院改革发展的核心问题。《办法》根据独立学院发展的实际情况，从一般采取合作方式办学、以非国家财政性经费为主要办学投入、从事本科教育这些普遍特征，把独立学院界定为民办本科高校，在法律法规上指明了独立学院的办学模式和所属性质（见《办法》第二条、第三条规定）。 但现实中，独立学院的产权形式和办学主体是多样化的，主要有三类。一是“公办学校单独或合作举办”模式，如由浙江师范大学独资设立的浙江师范大学行知学院、由浙江工业大学与杭州船舶工业学校合作举办的浙江工业大学之江学院、由公立高校挂靠名牌高校成立的电子科技大学中山学院等。二是“公办高校＋地方政府（＋企业）”模式，如浙江大学分别与杭州市人民政府、宁波市人民政府合作举办的浙江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院，北京师范大学与珠海市政府合作建立的北京师范大学珠海分校。在这类高校中，国有资产的投入占有很大比例。三是“公办高校＋民营企业”模式，如由上海师范大学与上海天华教文化投资有限公司、上海天贤教育后勤服务有限公司合作举办的上海师范大学天华学院、由厦门大学与厦门嘉庚教育发展有限公司合作举办的厦门大学嘉庚学院等。这三类独立学院都将公办高校的无形资产即品牌作为重要办学资源。 教育产权是指参与教育活动的组织和个人围绕教育财产而形成的一组权利关系。教育财产是教育产权的载体，包括各类有形教育财产，如土地、教学设施等，也包括各类诸如投入到教育活动的人力资本、教育机构的名称、教育特色、教育经验等无形教育财产。[1]据此，独立学院的产权包括两种资本：其一是独立学院母体学校的资产，包括母体高校的品牌资源、人力资源、学科专业资源和校园文化资源；其二是实物资产，一般是指高校以外的由投资方投入的资金和设施等。 《办法》将独立学院的产权投入归一化处理，把独立学院界定为“利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”，“是民办高等教育的重要组成部分”（见《办法》第二、三条规定）。这种把独立学院直接定性为民办学校的做法，与《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）的相关规定存在冲突。因为《条例》第二条规定，民办非企业单位是指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。[2]国有资产既包含国家财政性经费还包括各种无形资产。很明显，上述三类独立学院中公立高校的无形资产与实物资产都属国家所有，是明确的国有资产。像浙江大学宁波理工学院和北京师范大学珠海分校，前者由宁波市政府直接投资8亿元人民币作为办学经费，后者由珠海市政府行政划地5000亩作为校园用地。 无论从目前独立学院的办学模式还是产权形式看，将独立学院界定为民办高校都不足以涵盖目前独立学院的整体情况。据了解，全国独立学院中完全由民营企业投入的比例很低，绝大多数投入与国有资产相关。如浙江省20所独立学院中，由全民单位的母体高校直接投入和以母体高校所办企业名义通过银行贷款方式投入的占绝大部分，同时一些学校还获得了地方政府的财政支持。如果全部将独立学院登记为民办性质，需要寻找相应的合作单位或个人（见《办法》第一章第二条规定），在实践中处理难度极大，稍有不慎就可能造成国有资产流失。“中国经济体制改革最成功的突破点之一就是允许多种所有制的存在和发展。不应把独立学院简单地全部划为民办高等教育，要允许独立学院存在公办国有、公办民营、民办民营等多种体制，实践中对所有权和经营权（管理权）进行分离，这样既可以避免国有资产流失，又能保证独立学院健康运行。”[3] 一刀切的做法将使一些优质的国家办学资源，特别是地方政府资源退出办学市场。这些优质资源的退出，将使实际办学过程中对应的优质高等教育方处于尴尬局面，面临退出或降低投入级别的两难选择。而这两种选择中的任意一种，对相关独立学院来说都是严重的打击。对于地方政府来讲，从地方财政及地方政府权力范围内调拨资源支持独立学院办学，是一种有远见，有社会责任感的政府行为；对于母体高校来说，选择政府作为合作方，是强强联手的标志，有利于独立学院办出水平和特色。这样的合作，是双方基于社会需求和相互理解而形成的，中央政府应该积极鼓励，并通过相关政策予以支持。 二、公益性与营利性问题 《中华人民共和国教育法》第二十五条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”《民办教育促进法》第三条第一款规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”这些都从法律上规定了教育不得以营利为目的，具有公益性质。《办法》第三条也规定：独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。但其第四十三条第一款又指出，“独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必须的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。回报在这里的意义就是营利，从这点来看，《办法》已经突破了其上位法的限制。应该说，这是一个实事求是的突破，有其存在的合理性。相当一部分独立学院是高校与社会力量联合举办的学院，其办学资源主要是通过市场筹集的民间资本。在我国社会居民富裕程度低，企业发展有限的条件下，民间资本投入的重要目标是获取投资回报。据全国人大教科文卫委员会的调查，90％的民办学校投资是以谋求营利与回报为目的的。[4]但从操作层面来看，“‘合理回报’既不是一个法律上的概念也不是一个经济学的概念”[5]，法律上不能明确“合理回报”中的“合理”指的是什么样的范畴；经济上对于回报的幅度、回报如何分配等问题也没有明确界定。这样的定性用意虽然良好，符合市场投入回报的公平原则，但也存在隐患，即所赋予的自由裁量权太大、太随意，会给后续规范管理带来很大的不确定性。同时，将独立学院硬性地界定为公益事业，而没有对不同举办者的办学动机进行实事求是地区分，“没有立足于权利本位而是更多地从社会本位出发去设置其利益机制，由此不是激发而是遏制了民间教育投资的热情和潜力”。[6]
