【中图分类号】G640 【文献标识码】A 【文章编号】1003-8418(2008)06-0019-04 长期以来，高校和政府的关系始终是一个社会的核心问题，政府把学校看做是自己的附属行政机构，几乎垄断了所有的权力，并理所当然地集举办者、办学者、管理者于一身，包办了学校的方方面面。近几年来，随着市场力量开始入侵教育领域（这也是教育制度变迁的必然趋势），政府与学校的关系更加扑朔迷离，因此本文从教育制度变迁的角度探讨政府在这个过程中的行为选择，以期在大学自治和政府干预之间找寻一种“中间路线”，构建和谐的政府和大学的关系。 悖论与政府悖论：概念的厘清 “悖论”(paradox)一词的字面意思为“荒谬的理论或自相矛盾的话”。从逻辑上看，悖论性的语句具有这样的特征：如果假定这个语句为真，那么会推出这个语句为假；反之，如果假定这个语句为假，又会推出这个语句为真。说它对也不是，不对也不是，左右为难，呈现的是一种“两难选择”，从哲学和逻辑学意义上更多的是强调“悖论”的困境，即无法破解。而在本文中并不认为它会构成真正哲学、逻辑学意义上的无法破解，而是取其大致含义。“政府悖论”最早呈现在经济领域，是美国著名制度经济学家道格拉斯·诺斯在论述国家在市场经济中的作用时首先提出来的。他说：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[1]诺斯认为在经济发展过程中，人们本着追求经济利益最大化原则选择政府，而政府的行为结果却最终偏离了预期方向，反过来成为导致限制自身利益和社会利益发展的根源。这就是“政府悖论”在经济学上的一般解释。 诺斯所提出的“政府悖论”问题不仅存在于政府在经济增长的过程中，同样存在于政府在教育制度变迁过程中。简单地讲，就是我国的教育制度变迁不论是在制度变迁的安排上还是教育资源的配置上都需要一个职能更大、更复杂的政府，但在计划经济惯性作用下，又存在着诱发政府以计划方式行使其职能，使得教育制度变迁陷入“政府主导型”的陷阱。教育制度的变迁加强了对政府的需要，反过来政府又在一定程度上成为教育制度变迁的障碍。 表现在大学与政府之间的关系上，政府是制度主要供给者，政府为高等学校的产权结构和利益分配制定规则，因此，政府的权力就构成学校产权制度有效安排的一个必要条件。另一方面，政府权力干预高等学校又往往不是中性的，在利益驱动下，会导致学校管理的低效率。用诺斯的话来说就是“没有政府办不成的事，有了政府又有很多麻烦”。因为政府提供的教育制度可能是有效的，是高等教育发展的动力和源泉，但是政府同样也会提供低效的教育制度，在低效教育制度的约束下，它不仅压抑和剥夺人的自由、人的自由发展，不仅无力建立有效的教育秩序，即便是能够建立相应的教育秩序，也会因为其僵化和教条而使教育停滞不前，甚至衰退。这就造成了一方面大学的持续发展需要政府强有力的经济和政策支持，另一方面政府又成为大学自治中的绊脚石。 政府与学校关系的“悖论”命题 实际上，无论是政府对于学校自主权的干涉或者是政府在教育公共领域的不作为，其背后隐含的是政府的失灵，无论是在何种语境下，政府的有限理性和经济人的性质并没有发生变化。政府是由人所组成的，人总是在追求自身利益的最大化。作为政府组织中的人在追求自身利益最大化时，不可避免地与其他群体发生利益上的冲突。在学校外部的公共领域，是需要政府“有所作为”、付出利益的区间。由于政府掌握着资源分配的权力，在利益的驱使下，掌握着国家强制权力的政府工作人员就可能滥用所掌握的国家权力，对于整个教育的服务和保障系统往往以“推脱”代为管理。而在学校组织或者组织内部，则以政府的名义“越位”管理，实现自身利益的最大化。而政府工作人员的行为，在社会上往往被看做是政府的行为，因而，从根本上讲，“政府失灵”仅仅是“政府悖论”的一种表现形式，而在政府与学校之间，其关系和脉络纷繁复杂，我们试图通过计划经济体制和市场经济体制两种模式下探讨政府与学校之间存在的“政府悖论”： 命题一：计划经济体制下政府控制学校的责难 我国高等教育制度变迁的一个基本方向就是在政府的宏观调控下，高校面向社会依法独立自主办学。然而，改革开放以来，高等教育体制虽然经过多次变革，政府集权的管理传统并未削弱，相反却有所加强，高校的活动始终处在对上级的指示的被动应付之中。这对高等教育的发展是极其不利的。因为高等教育管理体制上的“泛行政化”倾向，高等教育主要事务的决策权和决定权在政府，从学校的设立、专业设置及调整、招生与就业、教师调配、经费的划拨等，都由政府与学校发生直接关系，动辄行政审批，高校如同政府附属的行政机构。政府已经混淆了投资者与经营者这两个不同的角色，管制的触角已经延伸到学校教育的每一个角落，更有甚者通过垄断教育资源，创设“租金”，破坏了学校之间的公平竞争。 这一过程导致的结果是学校对于教育资源利用效率的漠视，虽然教育投入的政府主渠道必然导致行政干预与行政对资源的无偿调拨和分配相伴随。从产权角度讲，公立学校拥有的产权就是一种他物权，而所有权作为财产权的核心，是不归学校所有的。即便是这种他物权，政府也完全有理由参与经费的使用和分配及管理。简言之，学校只关心资源的使用，而对于资源的来源和资源的使用后果则似乎都超出了学校的能及范围。这必然滋生出对资源的使用效率的思想轻视，进而缺乏提高资源使用效率的动力。产权是讲究权利与责任相对称的，如果对资源仅仅有使用的权利，而没有对使用后果的责任追究，那么这个运作过程必然是低效率的，学校正是因循了传统而陷入了这个误区。
