改革开放以来，中国社会发生了翻天覆地的变化，并逐步实现了由计划经济向市场经济体制的顺利转轨。相应地，高等教育也进行了深刻的宏观管理体制和高校内部制度变革，目的是为了适应社会全方位的变化及教育自身发展的要求，有效激发和释放体制的活力。对于普通高校而言，就是建立政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的体制。30年来，我们在推动高校办学自主权方面做了许多工作，也取得了不少成绩。但人们感到，政府对高校的管理，手段仍比较直接，管得还比较细，转变政府职能的工作还有待深化。 一、不妨探讨政府对高校的契约管理 学校是专门进行教育的机构，高等学校除实施高等教育外，还具有科学研究和社会服务的基本职能。究其社会职能和服务性质，属于满足公共利益需求、提供公共服务的机构，是社会的公共事业。它们是现代社会中独立存在着的一类社会组织，如同政府、企业一样，有自己独特的使命和运行规律。政府是国家权力机关的执行机关，代表着统治阶级的利益。中国共产党是中华人民共和国的执政党，代表着最广大人民的根本利益，立党为公、执政为民，因此党和政府除了人民群众的利益外不再有自身的特殊利益。在国外，特别是通过选举产生领导人的国家，尽管执政党有其代表阶级的利益，但它需要考虑公共利益、重视百姓诉求，否则难以上台执政。这就说明，在现代社会，政府和高校都是为公共利益服务的机构，二者在存在形态和地位上有一定的独立性和平等性。既然它们都在为公共利益服务，那么就应该以符合各自规律和运行规则的方式运转，也唯有此才能更好地践行各自的使命要求。 高等教育已走出象牙塔，与社会经济发展、国家综合实力和竞争力紧密地联系在一起，优先发展教育、科技创新和人力资源强国等成为重要的国家战略。办学已不仅仅是处理学校内部的事务，还涉及到与国家、与社会各方面的关系。高等学校可以自治，但它不能超越社会而独立发展，特别是不能不顾及统治者的利益和期望；高等学校需要面向社会自主办学，但政府也不可能放弃自己应有的责任，放弃对高等学校的支持和管理。因此，有效的管理应是学校意志和国家意志的综合体现，实现学术和国家利益的最大化。高校与政府间建立真正的平等、伙伴关系，并不代表高校发展和管理上的无政府或无序。 其实，政府对高校进行契约管理就是体现这种要求的一种方式。即在《高等教育法》等有关法律法规及国家发展战略的框架下，政府对高校提出目标和要求、批准学校的章程和发展规划，提供财政及政策支持、进行绩效评估，高校在宏观框架内实行自主办学。管理的原则是“宏观有序、微观搞活”。在性质上，政府与高校的契约关系为行政契约，界于行政行为和私法契约之间，兼具行政的公务性和契约的合意性。 二、早期大学特许状的合意之义 特许状是由统治者颁发的办学执照。大学是最早的特许法人之一。借鉴中世纪的行会组织，巴黎大学的教师经过艰苦斗争逐渐获得了当时行会所能有的特许权，也审时度势地创造了他们所需要的自治机构。按照传统，大学特许状一般由教皇或国王颁发，赋予大学开设课程、招收学生、聘请教师、制定学术标准的权力。大学特许状的权威性首先来自于教权，中世纪教会拥有足以与世俗权力抗衡的权力，因此教会颁发的特许状赋予了大学诸多特权，但宗教改革之后赋予大学特权的特许状主要来自于王权和国家权力。英国牛津、剑桥、格拉斯哥等古老大学都首先经由教皇颁发特许状而成立，其后很多英国大学据皇家特许状而建立。发源于殖民地时期学院的美国大学，其最初的合法性也是源自特许状，如1636年成立的哈佛学院于1650年获得马萨诸塞议会为其颁发的特许状，威廉玛丽学院于1693年得到英国皇家特许状而成立。在地位上，大学特许状有点像当今的执照或政府批文，是界定大学与政府间权利义务关系的法律性文件。但其内容又规定得非常详细：确立大学特许法人的法律地位，规定大学内部法人治理结构，纲领性地划分大学内部各方的权力、职责。 特许状是大学实现自治的保障。大学经由特许状而获得独立于出资人和举办人的独立法人地位，享有学术自由和独立的财产权，并享有独立于股东或发起人的永久存续权。如伯明翰大学皇家特许状开篇即以皇室的名义对大学的成立加以允可，规定“大学自建立起，即以该大学的名称永久存续，并拥有完整的权利和能力，可以此名称起诉或被诉，并承担、坚持和作为所有其他的合法行为”。特许状因而成为大学自治的保证。学术自由、大学自治是当时社会、文化形态中客观存在的一种制度成分，更是知识分子的一种生活方式。大学特许状所赋予大学的权利甚至是超世俗的，享有独立的司法权，凌驾于地方法律。如学生不受所在地法律约束，会屡生事端。英国1209年牛津的罢教和东迁，作为地方妥协的结果，1214年部分迁徙的师生重新回到牛津，牛津市长被要求发誓尊重大学的自由和习惯。 特许状具有契约性质，该性质限制了政府任意改变大学的权利、义务范围和性质的能力。根据英国高等教育法专家法灵顿（D.J.Farrington）的研究，英国政府只有在三种情况下才能修改特许状：在原特许状中明确地保留了修改特许状的权力，该法人已经处于瘫痪或半瘫痪状态，法人同意修改特许状。美国1819年“达特茅斯案”的裁决，是高等教育历史上体现特许状保障大学法律地位的著名案例。该诉讼案最初是由学院内部管理问题的分歧引起的，后来演变成学院姓“私”姓“公”的归属之争、发展为学院董事会与州政府的冲突。起初州法院站在州政府的立场上确认该学院属于公共机构，部分持反对意见的学院董事会成员将此案上诉到美国联邦最高法院，认为特许状是英皇为学院颁发的一种契约，具有法律效力，州立法机关试图单方面修改它是对契约的损害，违背联邦宪法。联邦最高法院最后做出有利于学院的裁决，依据宪法第十条第一款州政府不得通过任何法规破坏契约的规定，裁决该州政府的行为不符合宪法。
