在20世纪的美国政治历史中，民主党控制白宫而共和党人控制国会的局面共有三次，而且每次都是在美国面临新的世界形势，需要对本国外交政策作出重大调整的关键时期。第一次世界大战结束的时候，威尔逊总统提出的十四点原则和国际联盟构想遇到了参议院外交关系委员会(U.S.Senate Committee on Foreign Relations)主席共和党人洛奇(Henry Cabot Lodge)的坚决反对，洛奇针锋相对提出的十四条修正案最终将凡尔赛条约和国联拒之门外。而当第二次世界大战结束冷战临近之时，同样作为外交关系委员会主席的范登堡参议员(Arthur H.Vandenberg)被杜鲁门总统指定为代表参加了旧金山会议，对联合国的筹备和成立功不可没，他后来提出的“范登堡决议案”成为大西洋联盟政策及实践的关键。第三位主席产生于冷战结束后美国外交政策调整的关键时刻，他就是杰西·赫尔姆斯(Jesse Helms,1921～2008)。① 赫尔姆斯的上台是1990年代中期美国国内保守势力上升、共和党赢得1994年中期选举胜利的结果。当时美国和联合国的关系也面临着巨大的调整和考验。1996年美国拖欠联合国会费和维和费用将近13亿美元，到了1999年，这一数字更是达到了16亿，联合国面临空前的财政危机。国会与政府骑虎难下，久久不能就支付欠款达成协议，而根据联合国宪章的规定，久拖不付会费的会员国将最终被剥夺在联合国大会的投票权。美国半个世纪以来对国际组织的承诺遇到了挑战。和他的前任们一样，赫尔姆斯也在冷战后美国调整外交方向的过程中扮演着关键的角色。在这场美国和联合国之间信任和关系危机中，他对问题的产生、激化和解决一直起着主导性的作用。 一方面，赫尔姆斯利用国会议员特别是参议院外交关系委员会主席特有的权力和地位，通过一系列制造舆论、立法和外交的努力，最终实现了政府借助常规外交手段所不能获得的成果。另一方面，赫尔姆斯继承于外交关系委员会主席对美国外交政策调整发挥决定性影响的传统，重现着美国在孤立主义和国际主义、单边主义和多边主义、现实主义和理想主义之间作出的选择与平衡的历史。本文根据保存在“赫尔姆斯中心”(Jesse Helms Center)的第一手资料，以赫尔姆斯的言行为线索，再现这段极为重要的决策过程，对冷战结束后和九一一事件以前美国国内关于联合国政策的辩论和调整进行了探讨。 一 对联合国的最后通牒 美国国会对支付联合国款项提出先决条件的历史，可以追溯到1978年赫尔姆斯发起的一项动议。当年，作为参议员的他成功地冻结了一笔技术支援项目下的联合国常规预算，这种行为虽然遭到卡特总统本人的反对，国务院和国会的顾问们也认为其并不合法，但是行政当局最后还是执行了国会通过的规定。②此后，在1980年代，赫尔姆斯又积极支持国会表决通过《卡斯鲍姆—所罗门修正案》(Kassebaum-Solomon Amendment)，用扣留拨款的方式向联合国施压，要求联合国接受加权表决制并大幅降低开支。最后，联合国不得不采取预算改革和节省开支的措施，才大致解决了当时的困境。到了1990年代，冷战的结束又开启了新一轮美国与联合国关系的调整和对联合国作用的辩论。自从共和党在1994年的中期选举中获得了胜利，赫尔姆斯顺势接掌参议院外委会，这一过程就变得更加复杂。 赫尔姆斯对联合国的活动和作用一直抱着一种批评和怀疑的态度，对美国向联合国支付的财政费用颇有微词。他惯用的手法就是对美国缴纳联合国分摊会费设立各种先决条件。他认为，美国理所当然享有掌握所付款项去向和用途的权利。1994年1月，参议院一致通过了一项赫尔姆斯提出的修正案（对S.1281提出的S.ADMT1248），冻结美国给联合国的年度经费中的1.19亿美元，“直至总统证明没有任何联合国机构与任何恋童癖组织有关”。③不久后的7月，赫尔姆斯又试图禁止美国对联合国开发计划署的资助。总之，在他正式成为外委会主席之前，赫尔姆斯就经常通过立法手段对美国向联合国缴费进行千方百计的阻挠。 1994年的“共和党革命”进一步为赫尔姆斯深度参与美国外交决策创造了条件，从此美国对联合国政策更加受到这位新任参议院外交关系委员会主席的影响。1994年11月10日，保守派刚确立其在国会的胜利，这位即将上任的主席就发表了他关于外交政策原则的四页纸声明，指出联合国是“亿万美国人所指的罪恶之源……耗费了美国纳税人多少亿美元”，他宣称，“国务院在制定对波斯尼亚和海地政策时过于依赖联合国，维和行动的花费也过于昂贵，对这些政策都要进行重新评估”。④这一声明，正式宣告了赫尔姆斯对联合国以及美国的联合国政策的挑战。 时任联合国秘书长的布特罗斯·加利在1996年为解决联合国财政危机发表的一系列言论进一步刺激了赫尔姆斯。鉴于美国当时拖欠联合国12多亿美元会费的事实，这位有志于连任的秘书长在伦敦作了一次演讲，演讲内容后来转登于《外交》杂志(Foreign Affairs)。他指出，联合国面临的最严重问题不是改革而是如何找到“资金来源”，他同时提出了一项扩大联合国及其秘书长影响的计划，建议通过某种形式的收费和税收来解决收入来源问题。⑤这之后不久，在被问及联合国财政危机的解决方法时，加利再次谈到他关于国际税赋的提议，他还举例说可以对机票征收税金。⑥
