欧盟治理体系将大部分制定监管政策的权限集中在布鲁塞尔，却严重依赖国家官僚机构来实施欧盟的规章①。实践研究表明，我们不能想当然地认为这会一帆风顺。国家官僚机构要么没有能力进行必要的变革，要么不愿意这样做，因而常常被人们贬斥为“坏家伙”。考虑到在通向欧洲一体化的道路上国家层面一直存在大量重组和改革工作，我们有必要采取一种区别对待的视角。本文试图通过辨别欧盟制定监管政策的各种不同形式来反思国家官僚机构的行为理性。我们潜在地探讨了官僚机构针对结构、标准操作程序、它们在国家政治体制以及与社会关系中的角色等方面做出适应性调整的不同模式。 对于理解欧盟治理模式和绩效，欧盟规章的制定与国家官僚机构应对间的联系至关重要。欧盟制定政策的主要形式是对国家—市场和政府—社会关系的监管干预。欧盟监管政策通常将国内官僚机构作为负责执行的主体，它们建立了确保欧盟规章和标准得以遵守所必需的管理机构。 国家官僚机构在相当大的程度上已经卷入欧盟决策过程中。不过，欧盟政策常常给国家行为体提出适应方面的挑战，正如有关“欧洲化”和“多层治理”的文献中所强调的，已经引起许多不同的反应。有关多层治理的文献主要涉及欧洲层面、国家层面与次国家层面之间能力和权力分配的变化，欧洲化研究主要对欧洲制度、进程和政策对成员国相应安排所产生的影响感兴趣。这些文献除了涉及欧洲政治体制的性质，还强调国家制度和环境是成员国之间差异的解释因素。与此相反，本文旨在建立一些假设，来阐述不同欧盟治理模式与实现深远的国家变革的可能性、监管风格及结构方面国家间趋同之间的联系。 本文认为，国家制度变迁和国家间趋同的潜能随着嵌入欧盟监管政策的特定治理模式的改变而变化，这些模式可以区分为以下三种：第一，服从对国家执行机关具有法律约束力的欧盟规章；第二，不同国家管理体制之间为达到欧盟要求展开竞争；第三，跨国层面的监管机构在欧盟法律或制度架构内进行沟通。本文将从以下几方面展开论述：第一部分详述这三种治理模式并提出一些关于制度变迁和国家间趋同的假设，作为建立这些假设的基础，某些原理被认为是官僚机构回应欧盟治理路径的特征；第二部分转向说明抽象理论的经验素材；结论部分强调了趋势与未决问题，为日后系统性研究打好基础。本文也针对欧盟治理和欧盟多层级体制中国家制度结构的未来展开了更广泛的论述。 一、欧盟监管政策的三种治理模式 欧盟追求建立共同市场的特征是引导相关行为体趋向理想行为的各种模式。选择何种引导模式，则意味着不同的制度先决条件，从而形成制度调整的需求或激励。尽管国家间存在差异，但我们认为，国家官僚机构作为这些需求或激励的主要接收者在应对这些输入时往往会遵循某些一般理性，由此使得制度变迁和国家间趋同或多或少成为可能。 服从 欧洲共同市场的功能得以发挥，有赖于存在某些共同规则与标准，为生产者和消费者在欧洲自由往来建立了稳定可靠的体制，并为这些行为体提供一个公平竞争的平台。许多这类规则涉及消除贸易壁垒，但也为各经济行为体制定共同约束的协议来保护工人、消费者、环境或文化遗产，尤其在后面的案例中，我们可以发现处于支配地位的是服从治理模式，即具有法律约束力的欧盟法规留给国家执行机关极小的自行决定权。就这种规章制度的效力取决于成员国承认它并信服其具有约束力的强制力量而论，服从的概念初看起来显得不可思议。多洛威兹(Dolowitz)和马什(Marsh)将欧盟政策制定的这种特征称为运用制裁的潜力对欧盟规章实现“协商的转移”。至于为何大部分转移意味着违背国家层面的政策现状，存在许多因素，其中包括规则或标准的统一特征、日益灵活的决策规则和实践、国家决策者有时无法充分领会改革的意义与选择欧洲路径来推进那些在国内可能会失败的政策改革的意图。不管促成决策的具体动力是什么，我们目睹了强硬政策要求的增加使得成员国及其执行机关压力重重。 从本文采取的视角看，政策服从与制度变迁之间的联系是有趣的。具有法律约束力的监管政策易于产生制度上的影响，比如欧盟法规中界定的常见程序上的行为规范与预设的组织结构。举例来说，一种规章制度可能要求创建新的机构（如监管机构），集中监管过程的权限（强行要求中央政府做报告），或要求横向的组织变迁（如协调先前不同的管理任务）。此外，欧盟法规可能影响国家管理风格，包括政府干预模式（如分等级强制接受的程度）及行政利益仲裁（如正式化程度）。简言之，欧盟政策通常采取一种既定的管理模式，导致国家官僚机构面临适应上的双重挑战。 国家官僚机构回应这些挑战的一般理性是什么呢？我们认为，主要反应的确是受到持续驱动，也意味着官僚机构试图在减少制度调整成本的同时，遵守政策行为规范。在服从治理中，国家官僚机构在寻找趋于政策服从的适当途径上仍然具有相当的自主性。这种治理模式强调正式而及时地遵照欧盟标准，而不是明显重视探索能解决既定问题的立竿见影的途径。因此，它使官僚机构免受外来压力，而投入大量努力使得管理最优化，结果，国家所做的调整将主要遵循管理机构自我调整的模式。官僚政治与组织行为方面的文献都普遍地认为，这种管理理性通常就是对业已确立的常规程序所做的渐进的、逐步的调整。鉴于着重强调的是制度维持和延续，变迁可能只是依照欧盟法规界定的政策要求而不得不做出的调整。
