东亚尤其是东北亚的安全，自冷战以来就构成美国全球战略的重要组成部分。该地区与欧洲、中东、拉美一同被纳入到对美国安全具有“攸关利益”的战略体系之中，成为历届美国政府外交政策中不可或缺的组成部分。其中，冷战时代残留的历史记忆、战略文化以及美国独特的意识形态价值观，构成了美国对朝鲜半岛问题摇摆不定、政策多变的直接心理动因。当危机突现时，美国对外战略中目标与手段的自相矛盾与大起大落就鲜明地显现出来，尤其表现在布什政府八年的对朝战略上。这不仅导致朝鲜半岛的持续不稳定，更使东北亚的安全受到严重威胁。倘若美朝关系的正常化无法形成协调性的意见，朝核危机的阴云仍将笼罩在东北亚上空。尤其是在当今多方博弈的状态下，美国新政府对朝关系正面临严峻的挑战。 布什第一任期对朝鹰式接触战略 2000年，布什政府上台后就美国对朝政策作了重新评估。在朝核问题上，布什内阁就是否延续克林顿时期的对朝接触与对话政策、修改还是放弃美朝签署的《日内瓦核框架协议》进行了讨论。此时的内阁成员以强硬派为主，基本否定了克林顿政府的温和战略。2001年3月，布什政府公开质疑金大中的“阳光政策”，认为南北的首脑会晤并未反映出朝鲜的和平意图，美国的态度转变很快波及韩国政治。①在韩国新一轮的总统选举中，候选人李会昌开始公开批评金大中的对朝接触政策，声称如若选战成功，将对朝恢复往日的强硬路线。此前，日本与朝鲜的正常化谈判也因美国的干预而中止，朝鲜国内对日本的抨击与敌意与日俱增。在国际上，国际组织对朝鲜的援助开始大幅度减少，迫使金正日不得不再次启动承诺延期的导弹实验。自此，东北亚的安全态势再次发生动荡。 2001年6月，布什全面阐释了新政府的对朝基本战略方针。在对朝政策的声明中，布什提出的美国对朝战略目标是：更好地履行框架协议；对朝鲜的导弹计划采取约束措施并禁止其导弹出口；采取较少威胁性质的常规军事态势。②这一被美国学者称为“鹰式接触(Hawk Engagement)”的战略，主要目的在于最大限度地遏阻朝鲜的核开发计划，并试图减少朝鲜的军事力量。当然，如果朝鲜接受以上条件，华盛顿将与平壤进行无条件谈判，包括朝鲜常规武器、导弹计划、核武器研发等一系列敏感问题，并将进一步“放松制裁并采取其他政治步骤”。③相比克林顿的接触政策，布什的鹰式接触战略更多地体现出美国意识形态的价值原则，而非实际行动的纲领。其核心内容是：第一，以遏制朝鲜为主要意图。布什政府认为，朝鲜的战略意图是发展大规模杀伤性武器以及实施导弹的出口，终极目标是将美国赶出朝鲜半岛，从而对韩国进行威胁。④鉴于朝鲜的这种“真实意图”，美国必须消除朝鲜发展核武器和导弹的能力，防止其出口相关的军事技术。第二，保持接触与对话，坚持走多边主义外交路线。布什政府认为，当一个国家已经不再担心会失去什么的时候，也就是最具敌意的时候。因此，加强与朝鲜的接触，诱使朝鲜在军事领域开展合作，也就成为布什政府对朝政策的基石。然而，与克林顿以“互惠换取朝鲜的承诺”不同，布什的接触政策从一开始就将获取朝鲜的真实意图置于接触对话目的之首位——这种意图的获取是以“为明天的政权替代作准备”为前提假设。“布什政府拒绝提出一个全面的解决方案，其战略不是谈判，而是等待；让金正日的挑衅达到一定程度，各国政府都不再同情朝鲜，转而与美国一道孤立它。”⑤另一方面，一旦外交努力失败，美国就会转而采取其他方式，即便得不到其他大国的配合，但至少可以降低其他国家反对的可能性。第三，“政权替代”的战略目标。2002年，布什在访韩时发表演讲，声称虽然美国敌视朝鲜政权，但同情朝鲜人民，希望他们得到食物的同时也得到自由。在该演讲发布不久，印有美国、韩国、日本字样的食品援助抵达平壤。白宫的一位官员称美国此举就是希望通过经援等接触方式影响朝鲜的政治走向，实现朝鲜内部的变化。“革命的爆发往往不是在他们条件最艰苦的时候，而是在条件开始提高的那一刻”。⑥布什政府选择通过“政权替代”来解决朝核问题，主要是出于政治制度和意识形态的对立而产生的对朝鲜的敌视和根深蒂固的不信任。布什曾多次公开表示，对朝鲜政权及其领导人存在反感，称其为“最危险的政权”、“暴君”、“魔鬼”。⑦此外，白宫判定朝鲜经济即将崩溃——由于能源和粮食的严重短缺，朝鲜很快会陷入经济危机，并有可能引发政治危机。正是基于对朝鲜国内政治的这种武断分析，布什的鹰式接触战略更强调强制外交，希求通过持续的压力以使朝鲜内部发生根本性变革。 从上述分析可以看出，鹰式接触战略较之克林顿时期的模糊多变的对朝政策，其目的性更为明确，手段与目的配合也更为鲜明，具备了一项大战略应有的总体性与系统性。然而，这种强制外交在威胁认知与意图判定上并不谨慎，对朝鲜政治体制的无知、对周边非同盟国家的轻视，以及挥之不去的冷战遏制记忆与偏执心理，都造成了强制外交本身缺乏灵活的弹性。布什政府一直认为通过压力会使共产主义国家的僵硬体制发生变化，就像前苏联一样迟早会发生质的变革。⑧因此，鹰式接触强调速战速决，一方面继续保持对朝鲜的孤立、包围与制裁的政策；另一方面，单方面制定与韩日的同盟关系，将韩日牢牢地束缚在防御体系中，反对他们单独与朝鲜进行和解。然而，这些持续性压力并未对朝鲜的内政外交带来美国所期待的效果，反而引起了来自朝鲜与韩国的强烈反弹。在此后引发的朝核危机中，鹰式接触战略最终被证明是失败的，其结果是使东北亚局势变得更为动荡。 2002年1月2日，布什在国情咨文中宣布对“邪恶轴心”进行全面的反恐战争。尽管朝鲜在九一一以后发表反对恐怖主义的声明，但美国仍将朝鲜列为支持恐怖主义的国家，与伊朗、伊拉克并称“邪恶轴心”。同月，美国国防部长拉姆斯菲尔德在其向国会提交的《核态势评估报告》中，将包括朝鲜在内的七个国家列为核打击目标。美国国务院在随后发表的《全球恐怖主义形势报告》中，将朝鲜列入“支持恐怖主义”的国家名单。12月，美国公布的《美国国家安全战略》报告提出“先发制人”军事战略。随后，布什下令将朝鲜归入美国“先发制人”打击目标之列。这标志着为实现美国的国家安全战略利益，美国会采取包括使用核武器在内的一切强制手段对朝鲜加强防范与遏制，使得朝鲜的生存受到严重威胁。2002年10月，美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿凯利访朝，认为朝鲜一直在秘密进行浓缩铀计划。 日美韩以及欧盟决定制裁朝鲜，暂停向朝鲜提供重油。12月12日，朝鲜声称重新开启核开发计划，朝核危机爆发。面对危机的爆发，白宫面临以下政策选择： 第一，美国对朝鲜采取军事行动。其中包括国情咨文中提到的常规军事进攻或有限的核打击。但是，这种方案实施的可能性不大。理由有三：一是在战略上，半岛形势动荡不符合美国利益。美国已经对朝鲜逼压太紧，致使朝鲜采取“非常措施”，从而引发朝核危机，打乱美国战略部署。⑨若以更为强烈手段解决核问题，就会造成美国在东北亚地区的10万驻军面临安全威胁。二是盟国的反对。朝鲜已经具备一定的导弹与核能力，如贸然采取军事行动，很可能招致朝鲜的强烈回应，从而危及韩日的安全。因此，出于自身安全考虑，韩日认为“过激手段只能使事态恶化，不利于解决问题”。⑩尤其是日本，日美同盟一直是美国亚太战略核心支柱。因此，美国必须高度重视日本的利益所在。三是周边国家的反应。美国虽然已针对潜在的朝鲜半岛冲突预作军事准备，调整驻韩美军的武力态势。但在此过程中，美国必须要得到来自中国与俄罗斯的外交支持。然而中国、俄罗斯已明确表示通过和平谈判的方式解决危机。这就使武力解决的方案无法公开运作。因此，武力解决虽然国内呼声高，但风险过大，时机也不成熟。
