西方国家制裁缅甸的目的及其效用评析

      [中图分类号]D733.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3489(2009)02-0030-08

      自1988年9月18日缅甸军人政府成立以来，以美国为首的西方国家对缅甸实行了长达20年的政治、经济、安全和军事等多种制裁，其中最主要的是经济制裁。本文对西方国家尤其是美国长期制裁缅甸的目的、效果以及制裁目标没有完全实现的原因进行了剖析。

      一、西方国家制裁缅甸的目的

      冷战结束后，制裁日渐成为美国外交政策的核心，是美国达到更深层次的政治和外交目的的工具。美国在1993-1996年4月就颁布了61项法案和行政命令对别国实行制裁，有35个国家受到美国新的制裁，[1](P.5)缅甸就是其中的一个。美国制裁缅甸的目的不是一成不变的。在军人政权上台之初，美国的缅甸政策首要目标是结束军政府普遍违反人权的情形，并建立反映缅甸人民意志的民主代议制政府；第二个目标是结束缅甸的毒品生产和出口。[2](P.73)“9·11”事件以后，民主、反恐和防扩散成为美国对外经济制裁的主要目标。美国对外制裁有一个众所周知的“秘密”，即制裁主要是针对所谓的“黑名单”国家。从克林顿时期所谓的“无赖国家”黑名单到布什在第一任期内的“邪恶轴心”、“失败国家”黑名单到布什第二任期的“暴政前哨”，再到2005年初的25个“高危政权”国家黑名单。[3]而缅甸属于“邪恶轴心”的候补，在“暴政前哨”中榜上有名。美国前助理国务卿佐利克曾把缅甸称为可能影响整个区域的癌症。综合起来，美国等西方国家制裁缅甸的目的主要有以下几个方面。

      1、在人权和民主问题上占领国际道德高地

      经济制裁作为达到外交目标的政策，与传统的军事进攻相比具有更加鲜明的人道主义倾向。在一定程度上，这无疑为经济制裁的实施提供了有利于制裁方的舆论导向，增强其经济制裁政策的正义性，填补了外交与军事行动之间的隔阂。[4](P.58)美国是一个自称最有民主、最有人权的国家，因此冷战结束后，由民主和人权问题引发的制裁数量大大增加，而这些由民主和人权引发的制裁正是由美国国内民众和特殊利益集团共同施压的结果。美国制裁所谓的非民主国家，表面上是为了体现美国在全世界范围内对民主和人权的尊重，实际上美国对外政策的根本动因是追求本国的利益，给制裁加上“民主与人权”的名义，则可以更好地实现美国的利益。但问题在于，制裁首先会恶化被制裁国的经济，而被制裁国经济状况的恶化会直接不利于被制裁国人民的福利。[5](P.43)

      美国制裁缅甸的最大理由是缅甸军人政权违反民主，侵犯人权。美国在这个问题上的态度非常强硬，缅甸只有恢复民主制度这一条路可走，显示美国是维护民主和人权的急先锋。不过美国军队在伊拉克严重违反民主，侵犯人权的事件，比起缅甸军人违反人权事件，是有过而无不及。

      还有必要指出的是，美国坚持对缅甸实行制裁，不仅因为成本低，而且对美国本身的经济利益几乎没有损害。这使得美国可以高举民主、人权大旗，毫无顾忌地长期制裁缅甸。

      2、推行其价值观和政治体制

      美国一直把自己当成民主的典范和化身，如同希特勒为德国寻求生存空间一般，以拓展民主的“生存空间”为己任，为此奋斗不懈。缅甸问题与美国对外政策的目标是紧密联系在一起的，美国的对外政策目标军事安全、经济和人权等三个领域，每个领域的目标又分为短程、中程和长程。在人权领域，迫使缅甸军政府释放昂山素季是短程目标，确立人权高于主权的国际惯例是中程目标，在全世界建立美国式的民主制度是长程目标。[6](P.72)

      但是，美国对缅甸的制裁，与其说是要促进缅甸的民主化，还不如说其真实的目的是迫使缅甸成为由美国控制、服从美国利益要求、符合美国价值标准及战略需要的国家。

      3、推行全球霸权战略的需要

      美国制裁缅甸的目的在很大程度上并不是真正指向缅甸，而是要遏制中国的崛起，阻碍美国不能主导的东亚一体化进程。

      为实现独霸世界的目标，冷战结束后，美国便向世界各个地区渗透，尤其是有重点地控制具有重要战略地位的海上、陆上通道以及有关国家，缅甸就是美国试图控制的一个重要目标。在美国看来，缅甸在地缘上毗邻中国和印度，扼守印度洋与太平洋要道以及马六甲海峡的出入口，是连接东南亚和南亚的惟一陆路通道。美国以民主、人权为借口，对缅甸实施全方位打压和制裁，旨在推翻缅军政府，扶持以昂山素季为首的民盟等亲美势力，最终在缅甸建立一个亲美政权，进而逐步构建美可控制的东南亚区域战略网络，从而达到牵制中国和平发展、遏制“排美”地区主义发展、维护美国在东南亚地区利益等多重战略目标。军事上，美国十分看重缅甸的独特军事作用。在美国战略家眼中，缅甸直接关系到中国在印度洋上的出海口或海军基地。因而，缅甸自然成为围堵中国的重要关卡。美国还认为，缅甸在中国海外能源战略的构想中占有重要的战略位置。[7](P.7)

      此外，东盟在东亚充当地区一体化的“驾驶员”，影响了美国主导的亚太经合组织(APEC)的发展，实际上对美国在东亚的领导地位构成了一定的挑战。美国还认为，东盟在东南亚的一体化进程，成立三个共同体，最终会削弱美国在东南亚的地位和政治影响力。因此，美国试图以缅甸问题牵制东盟自身的发展以及东盟作用的发挥。美国不能接受缅甸领导人同美国总统平起平坐，而东盟国家不接受排除缅甸的东盟—美国峰会，这是2007年东盟成立40周年之际的美国—东盟峰会流产的主要原因。一些美国学者私下强调，只有缅甸问题顺利解决，美国东盟战略伙伴框架下的美国东盟高峰会议才能机制化，美国就不再是东盟的对话伙伴，而是战略伙伴。这实际上是诱导东盟对缅甸军政府施加更大的压力。