经过2004年与2007年两度东扩，欧盟与中亚五国在地理上越来越近。2007年6月22日，欧盟通过了第一份系统全面的中亚战略文件——《欧盟与中亚：新伙伴关系战略》，显著提升了对中亚的战略关注。新战略出台以来，欧盟与中亚关系取得了长足进展，①标志着欧盟已成为中亚地区新的“战略玩家”。对中亚实施援助是欧盟与中亚关系的主线，本文拟将欧盟对中亚援助的总体情况及具体援助计划和工具等作一简介。 一、总体情况 欧盟对中亚的援助始于其前身欧共体1989年同苏联签订的“贸易合作协定(TCA)”。苏联解体后，欧盟将中亚五国纳入“塔西斯计划”(TACIS，对新独立国家提供技术援助的计划)实施援助。1991-2006年，欧盟共向中亚五国提供了13.667亿欧元援助。②其中TACIS计划提供了6.423亿欧元；其他三个主题援助工具——欧洲民主与人权计划、食品安全计划及人道主义援助计划分别提供了0.113亿、2.263亿和1.926亿欧元。③此外，欧盟经济和金融事务司为帮助中亚国家克服金融动荡引发的危机，提供了2.867亿欧元援助，欧洲重建和发展银行也向中亚提供了0.75亿欧元援助。④欧盟计划在2007-2013年间，大幅提高对中亚的援助，预算总额为7.19亿欧元，⑤其中2007-2010年提供3.14亿欧元。⑥欧盟已成为中亚的最大援助者之一。⑦ 欧盟对中亚的援助迄今大体经历了三个阶段：20世纪90年代初期的应急性援助阶段；90年代中后期应急性与中长期援助并重阶段；中长期发展援助强化阶段。⑧不同时期，欧盟对中亚的援助目标也有所不同。从1991-2001年，中亚一直在欧盟对“新独立国家”援助框架内接受援助，此时帮助中亚国家顺利渡过独立后的动荡期是欧盟援助的主要目标。自2002年起，欧盟开始定期出台针对中亚的5—7年期援助战略文件。《2002-2006援助战略文件》明确欧盟对中亚援助的核心目标是：促进中亚国家的稳定和安全，帮助中亚国家实现经济可持续发展和减少贫困。⑨《2007-2013援助战略文件》确立了援助中亚的三大目标：促进中亚地区合作和建立友善邻国关系；减少贫困，提高人民生活水平；促进政府良治和经济改革。⑩至此，欧盟对中亚的援助已从“谋求稳定”阶段过渡到“推动地区合作”阶段，但“减少贫困和促进中亚经济发展”仍然被视为一大长期目标。 在上述目标指引下，2002年起欧盟对中亚的援助明确分为地区和双边两个层面：地区项目能够更好地实现欧盟在中亚的整体战略利益，主要包括：能源和运输网络建设、环境保护、边界和移民管理、打击国际犯罪、推进海关合作、教育、科技和人员流动等；双边项目能够适应不同中亚国家的受援要求，主要有：减少贫困、促进政治、经济、司法体制改革等。 自2007年起，欧盟出台“发展与合作工具”(DCI)取代“塔西斯计划”作为欧盟对中亚援助的最主要工具。 二、1991-2006年援助概况 1991-2006年欧盟对中亚的援助由“塔西斯计划”主导，辅以三个主题援助工具——欧洲民主与人权计划、食品安全计划及人道主义援助计划提供的援助。此外，还有欧盟经济和金融事务司及欧洲重建和发展银行给予的财政拨款。 (一)“塔西斯计划”。该计划在1991-2006年间共向中亚提供了6.423亿欧元的援助(见表1)，约占这一时期欧盟对中亚援助总额的一半。从表1中可以看出，2002年以后欧盟对中亚的援助数额趋于稳定且援助规模有所增大，乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦是接受援助较多的国家。 “塔西斯计划”管理的主要援助项目有： 1、运输项目：“欧洲—高加索—亚洲”运输走廊(TRAECA)。中亚国家地处内陆，地区间及其与邻国间的过境运输体系相对落后。欧盟力图通过TRACECA项目复兴“丝绸之路”，建设泛欧洲运输网络，与欧盟东部邻国建立起更为紧密的联系，从而促进中亚国家经济发展和政治独立；降低中亚国家对俄罗斯交通运输线的依赖，更方便快捷地获取中亚能源和资源。2002-2006年，欧盟加大对该项目涉及中亚部分的投入，共拨付1400万欧元。 2、能源项目：向欧洲输送石油和天然气国家间项目(INOGATE)。欧盟对外能源依赖严重，为实施能源来源多元化战略，欧盟将中亚丰富的油气资源纳入视线。INOGATE的主要内容包括：对中亚石油和天然气管线的技术审查、中亚天然气运输系统紧急计划、建立中亚国家统一能源政策、协调欧盟与中亚的天然气标准以及为减少中亚天然气运输损耗提供技术支持等。2002-2004年，欧盟对INOGATE涉及中亚部分拨款900万欧元；2005-2006年上升到1000万欧元。(11) 在INOGATE框架内，欧盟部长理事会于2004年11月在巴库召开“欧盟—黑海—里海沿岸国家”会议，并在2006年11月召开的第二次会议上发表了旨在加强能源合作和促进能源市场整合的“巴库倡议”。可以预见，“巴库倡议”将在欧盟与中亚能源合作中发挥主导作用。 3、环境项目。2002年，欧盟在环境领域与中亚五国签署了水资源倡议(EUWI)和森林法及其管理法案(FLEG)，以促进中亚国家水资源和森林资源的可持续发展，其中包括对生物多样性、自然和土地资源的保护。此外，中亚国家还参与了由泛欧洲环境合作委员会1989年制定的欧洲环境保护框架，这一框架旨在把环境治理问题融入东欧、南高加索和中亚国家政治、经济重组进程中。“欧盟—中亚环境对话”也于2006年开始启动。2004-2006年，TACIS向中亚环境项目拨款5000万欧元(此外还向中亚地区三年期计划拨款1000万欧元)用于三项优先进行的环境合作领域：水资源保护、促进生物多样性及可持续利用自然资源、应对气候变化。(12)
