美国在打击国际恐怖主义和塔利班政权的阿富汗战争结束后，主导阿富汗重建进程，迄今已逾七年。然而，阿富汗政治、经济和社会并没有得到有效治理，美国则陷入了很深的困境。为何美国这个拥有全球超强实力的超级大国不能治理好一个小小的阿富汗？美国在阿富汗陷入了怎样的困境、能否摆脱困境？本文将就这些问题进行探讨。 一、美国在阿富汗的困局 美国在阿富汗的困境是多重的：就美国的全球反恐战略来讲，美国既没有捉拿到国际恐怖主义大亨本·拉丹，也没有剿灭国际恐怖主义的支持者塔利班，在阿富汗反而越反越恐，基地组织和塔利班再度合流，死灰复燃。就阿富汗重建而言，美国虽在阿富汗建立了民主政府，但阿富汗仍然是一个政治不稳定、经济畸形发展、人民生活贫困的非正常国家。具体而言，美国在阿富汗陷入了四重困境。 困境之一：反恐越反越恐，反恐部队难保安全。阿富汗战争结束后，美国在阿派驻了联合作战部队（简称联军）。美认为“只要通过几次外科手术式的军事打击，就能消灭阿富汗塔利班武装，美军和盟军就可凯旋”①。然而，七年过去了，美国领导的联军、北约盟军（全称“国际安全援助部队”）和阿富汗政府军已投入兵力十多万人，胜利仍遥遥无期。七年来，阿富汗恐怖活动不但没有停止，反而愈演愈烈。从2006年初开始，塔利班和基地组织开始使用高性能爆炸装置的自杀性炸弹，该年在阿发生的炸弹袭击事件比2005年增加了4倍，达到每月近600起的惊人程度，造成大约4000人死亡，其中至少有186名北约盟军士兵，暴力活动席卷了阿全国34个省中的32个。② 2007年，塔利班的恐怖气焰更加嚣张，其领导人在年初声称已准备了2000名“人弹”，可随时向外国军队和阿富汗政府军发动猛烈进攻。是年，共有6000多人在暴力袭击中丧生。③ 更为严重的是塔利班的恐怖行动不断升级，从袭击驻阿美军、外国部队和政府军逐步扩大到绑架外国人质，仅2007年7月就先后发生了绑架2名德国人质和23名韩国人质的事件；此后，恐怖活动又发展到袭击学校、医院和政府机构等非军事目标。2008年，塔利班的恐怖行动继续升级，就连美国和北约在巴基斯坦的主要补给线也频频遭受袭击。托克汉姆40辆油罐车被炸，驻阿美军和北约部队设在巴基斯坦境内的后勤转运站和运输线多次遭到塔利班武装分子偷袭，美军和北约盟军的后勤补给线损失惨重。阿日益猖獗的恐怖活动使反恐部队伤亡人数不断上升，自身安全得不到保证。2008年美军在阿富汗的死亡人数高达155人，创下了阿富汗战争结束以来的最高纪录。为减少伤亡，北约各国部队只能各自占据一方，实行安全自保，形成了反恐部队各自为政的局面：阿北部有“德国阿富汗”，西部有“意大利阿富汗”，在乌鲁兹甘省有“荷兰阿富汗”，坎大哈则是“加拿大阿富汗”。④ 面对塔利班和基地组织不断升级的恐怖行动，布什政府陷入左右为难的局面。一方面，如果联军和盟军加大打击力度，那么由于地面作战伤亡太大，只能实施空中打击，这就可能导致平民误伤人数上升，增加阿富汗人的反美情绪，更何况即便空袭成功，联军和盟军仍难以对该地区实施有效控制；另一方面，美国要想通过增加兵力来控制局面也困难重重：若调动海外兵力，其军事力量全球分布太广，在伊拉克也深陷泥潭，难以抽身；若调动国内兵力，又遭遇国内政治掣肘，增加国民反战情绪，难以平息舆论；若让北约盟国增兵，北约各国同样受到国内政治和民众舆论的制约，增兵还会增加盟国对美国的不满。 困境之二：塔利班死灰复燃，控制了阿半壁江山。从2007年起，塔利班在阿富汗的生存和活动空间不断扩大，其发动的攻势连连得手。2007年，塔利班控制了安全局势较为动荡的南部地区，占据了部分重要公路、农村以及一些城镇。到2008年末，塔利班已控制了阿富汗54％的土地。2009年1月初，它们已经逼近了首都喀布尔的南大门。美国兰德公司的反暴动专家塞斯·琼斯说：“塔利班等武装组织在阿富汗偏远的部族地区建立了多处基地，已经结成网络。在某些地区它们能够管理和控制道路和村庄等……，塔利班在一些省份已建立影子政府。”⑤ 塔利班已经在所控制地区进行政治、经济和文化上的统治。在政治上，塔利班委任了自己的省长和军事指挥，如在赫尔曼德省14个地区分别任命一名塔利班的领袖和警长管理；建立了由塔利班宗教人士充当法官的法庭，专门负责处理各种民事纠纷和犯罪活动。⑥ 宗教法庭根据宗教条例对付间谍和小偷，执行诸如火刑、公开羞辱甚至剁手的残酷刑罚。为实现对控制地区民众的统治，塔利班警告当地居民不能寻求政府法庭的任何法律援助。为维护控制地区的治安，塔利班还实行了夜间武装巡逻。在经济上，塔利班控制了这些地区的鸦片经济，并向居民征税。交不起税的穷人则以提供粮食和住宿抵税。在文化和教育上，塔利班的媒体覆盖了所有控制地区，乃至整个阿富汗和阿巴边境。他们利用传单、出版物、DVD、网络以及口头诗歌等媒体工具，用英语、各种地方语言（如普什图语）和阿拉伯语进行宣传活动。⑦ 他们规定当地的学校只能讲授宗教课程，否则关门。以上种种表明，塔利班在这些地区已经成为事实上的地方政府。美国对塔利班重新占据阿半壁江山束手无策，只能被迫支持卡尔扎伊政府与塔利班谈判，以期稳定局势，实现安宁。但仅靠卡尔扎伊政府单独与塔利班谈判，能够满足塔利班的条件而实现和平与安宁吗？如果美国介入谈判，它又能给曾经被自己打垮的塔利班一个什么样的位置呢？美国政府不得不面对这样的难题。 困境之三：美国支持的民主政府失灵，治理国家低效。建立一个民主的、表达各个政治派别和各民族意志的政府是美国在阿富汗政治重建的首要任务。阿富汗政府的建立过程虽然艰难，但基本如期完成。根据波恩协议，从阿富汗临时政府正式成立（2002年1月）到新宪法的通过（2002年6月），从哈米德·卡尔扎伊当选为第一任民选总统（2004年11月）到第一届民选议会首次会议（2005年12月），阿富汗完成了西方意义上的政治民主进程。按照美国的政治思维，民主政府的建立就能为阿富汗带来政治秩序和经济发展。可令美国政府完全没有预料到的是，阿新政府难以对国家实行政治和经济的有效管理。首先，新政府管辖的地域有限，至今其实际管辖地域主要在首都喀布尔及其周边，约为全国面积的1／10和人口的1／5，除了塔利班控制的地区外，新政府对阿富汗其他被军阀割据的地区也没有政治控制力，卡尔扎伊总统甚至被人戏称为“喀布尔市市长”；其次，政府官员腐败严重，政令不畅，集中体现在高官参与毒品走私问题上。据美国《新闻周刊》报道，阿富汗官员至少涉嫌70％的毒品走私，毒品交易链从地区一直延伸到政府的最高层。阿富汗前内政部长加拉里说，他掌握着100多名涉嫌毒品走私的政府高级官员的名单。一项调查的结论是：新当选的议员中，至少有17人自己就是走私犯，有24人同犯罪团伙有联系，有40人是武装团伙的指挥官，有19人面临严重的战争罪和践踏人权罪的指控。⑧ 如此腐败的当政机关何以治理国家？此外，由于阿富汗土地、水源、民族乃至家族等各类矛盾重重，地方官员很难贯彻中央政府的政令，更何况他们“经常利用争端巩固自己的地位，进一步削弱中央政府的权威”⑨；第三，阿富汗内部管理无统一指挥，出现了“司法部门完全交给意大利，反毒品走私任务交给英国，警察部门交给德国，反恐任务交给美国”⑩ 的局面，从而难以对恐怖主义实施有力打击，也无法对阿富汗实施有效治理。对于卡尔扎伊治国的低效和民主政府的失灵，美国曾打算通过更换总统来解决问题，但问题是美国在阿富汗难以找到既能让美国满意、又能让阿富汗人接受、更能有效治理国家的人选。
