［中图分类号］D815 ［文献标识码］A ［文章编号］0257－2826（2009）05－0073－07 20世纪90年代以来，治理、全球治理、良好治理等词汇频繁出现在国际社会当中，成为国际机构与一些发达国家政策文件的中心词汇。然而，人们在谈论治理／全球治理时至少有两个不同的思考角度。以美国学者罗西瑙为代表的全球治理理论所关注的是在全球化时代，国际社会如何处理全球性问题，如何突破威斯特伐利亚体系建立三百多年来以主权国家（政府）为中心的国际事务处理模式，寻求“从地方到全球的多层面中公共权威与私人机构之间一种逐渐演进的（正式与非正式的）政治合作体系，”“通过制定和实施全球的或跨国的规范、原则、计划和政策来实现共同的目标和解决共同的问题。”[1](P151)而以世界银行为代表提出的治理理念则着眼于从发展角度，从发展中国家政府能力提高、消除腐败（坏的治理）等方面来谈论治理问题。受世界银行等国际机构的影响，欧盟自上世纪90年代以来把治理纳入到发展政策框架当中，积极参与对发展中国家的治理。本文旨在考察欧盟在国际发展领域进行治理的特点，分析其参与治理的动因、实施治理的方式及其影响，从而对欧盟的治理有一个全面的了解。 一、欧盟发展合作中的治理理念 1.治理概念的提出。 欧盟从20世纪90年代初开始把治理的内容纳入到发展政策中。欧盟发展部长理事会于1991年11月正式通过决议，肯定了良好治理在共同体发展政策中的重要性，并给出了共同体对于良好治理的定义——“实际的经济社会政策，民主决策，足够的政府透明度，财政上的责任，为发展营造良好的市场环境，反腐败的措施，以及尊重法制、人权和出版与表达的自由。”1995年，欧盟将治理纳入与发展中国家签署的正式协定。在对《洛美协定》第四期文件进行修订中，欧盟明确将“良好治理”扩充到《洛美协定》文件第五条，该条规定，“发展政策与合作应当紧密地与尊重和享有基本人权、承认民主原则、巩固法制和良好治理相结合。”2000年11月欧盟出台的第一个发展政策正式文件“欧洲共同体的发展政策”中指出，促进人权、民主、法制和良好治理是共同体发展政策与目标的一部分。欧盟委员会拟定了6个重点合作领域，其中第六个就是“机构能力建设，尤其是良好治理与法制领域”。 2000年以来，随着欧盟发展政策的改革与调整，“治理已经成为发展政策的重点，同时也是共同体合作计划的重点。”[2](P5)在2005年欧盟出台的文件《欧洲发展共识》中，保护人权、良好治理、民主化被作为降低贫困和实现可持续发展的基本原则提了出来，并要求所有接受欧盟援助的伙伴国都应该提升这些原则。 2.欧盟治理概念的内涵。 首先，欧盟治理包含了体制和政治两个维度。一般认为，治理可以从狭义和广义两个方面解释。从狭义上看，治理基本上被界定在公共行政管理和机构的能力发展上，它涉及执政机构的能力与效率；广义的解释则更多强调政府机构的开放、负责任和透明度等与民主化议程相关的政治内容。欧盟在强调治理时包含了狭义与广义两个层面的含义。从狭义角度，欧盟认为“治理涉及国家服务于公民的能力”，“治理议程的核心是机构的可持续性和能力建设。”然而欧盟更多的是从广泛的意义上解释治理。在欧盟看来，治理既包括政府能力，也包括民主制度与民主化、法制、人权等内涵。欧盟强调良好治理包括国家确保尊重公民的权利，强调在治理中要对人权给予特别的关注，要关注性别平等，促进政府高水平的政治承诺，支持改革，支持地方发挥作用，加强议会作用和非政府行为者的作用等等。近年来欧盟着重强调了民主治理①。民主治理的提出更带有针对性，更突出治理的民主、人权等政治色彩。欧盟指出，民主治理是指“在可持续发展道路上所有公民的权利”，必须把民主治理概念整合到每一个（援助）部门计划中，不能简单地把治理降格为只是处置腐败的问题。可见，民主治理否定了简单地把治理与反腐败挂钩的观点，鲜明地强调了治理的政治层面内涵。凸显治理的政治维度正是欧盟区别于世界银行等国际机构治理的特点。 其次，欧盟强调治理的多维度性质。欧盟的治理具有政治、经济、社会、文化、环境等多维度性质，涉及政府职能、执政能力、非政府行为体的作用等方方面面。在2006年欧盟委员会通讯“欧洲发展共识中的治理”当中，给出了欧盟关于治理宽泛的定义——以普适的原则、目标以及共同的志向为基础，它必须包括政府的主要功能，国家介入的所有领域，以及公共机构与市民社会的互动。欧盟强调必须避免把治理分割开来的观点，而是要将政治、经济、社会、环境因素紧密联系在一起考虑；并提出具体的包括支持选举进程、市民社会、议会、分权、司法改革、安全部门改革、公共财政管理等方面的治理计划。正是这一多维度特点，给欧盟广泛介入发展中国家的政治、经济与社会领域提供了平台。无论是人权遭到破坏，还是选举问题和腐败问题等，都与治理相关。所以，欧盟认为治理还是一个“有实用价值的概念”，认为“治理这一概念的真正价值在于它提供了一种比人权、民主等更实用的术语；它与任何社会和政治社会体制功能的最基本方面相关。它可以被描述为一个社会稳定和运作的基本标准。”[3]欧盟从治理入手，可以更方便地参与和干预合作伙伴相关的各种事务。由于治理概念与民主、人权的内涵有相互重叠之处，欧盟以推进治理为名对发展合作伙伴的人权等问题进行干预往往更能够见效。
