美国温室气体的人均排放量和排放总量都高居世界榜首。①但是，从1997年《京都议定书》达成到2007年《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第14次缔约国大会，美国政府始终拒绝承担任何强制性温室气体减排义务，导致美国成为迄今唯一没有签署《京都议定书》的发达国家。布什政府推行的“单边主义”再次在气候变化的问题上得到充分体现。 布什政府在联合国气候谈判框架之外启动了一系列国内外行动计划，但是，这些方案都毫无例外地反映了布什政府应对气候变化的基本原则：反对设定具有法律约束力的减排目标和时间表，支持通过清洁能源技术创新和应用实现自愿承诺。而前者正是联合国气候谈判的核心。布什政府的气候政策与美国的大国责任与国际社会的预期相去甚远，因而招致了国际社会愈来愈多的指责和压力，国内各派政治力量也开始深刻反思布什政府的气候政策。 2008年是美国总统选举年，美国未来的气候政策必将伴随国内两党政治的钟摆而发生变化。国际社会将打破联合国气候谈判僵局的希望寄托在美国大选之上，美国国内政治力量也希望借助总统大选调整美国的气候政策。共和、民主两党候选人在竞选中提出的政策主张以及两党全国代表大会上通过的党的竞选纲领显示，两党候选人均主张美国应当采取强制性温室气体减排。2008年11月，美国大选终于落下帷幕，民主党人奥巴马正式当选为美国第56届总统，奥巴马的政策取向体现了美国气候政策的转向。 在气候变化问题上，民主党人奥巴马有维护美国长期战略利益的考虑，主张通过积极发展替代能源来减缓气候变化、实现能源独立。当选总统奥巴马强调与布什政府的差别，他沿袭《京都议定书》的思路，以总量减排方式为美国设定了温室气体减排的具体目标和时间表，并主张利用“限额—交易制度”(Cap-and-Trade)来实现温室气体减排目标。但是，在温室气体减排的阶段性目标、政策重点、实施手段和美国全球作用定位等方面，民主党与共和党尚存在很大分歧。③ 美国国内各派政治力量究竟如何发挥作用以促使美国的政治钟摆摆向强制性温室气体减排、推动美国回归联合国气候谈判的轨道？今后美国的气候政策对世界其他国家或地区的温室气体减排将产生哪些深刻影响？中国应如何应对？本文运用政治经济学的研究方法对上述问题做出了分析和解释。 环境政策政治经济学分析的理论框架 布什政府任期内，阿富汗战争和伊拉克战争并未取得预想效果，反而招致不小的外交压力，而近期次贷危机引发的美国金融市场动荡又给美国经济蒙上阴影。人们普遍对现实不满，纷纷质疑布什政府的内外政策，这为美国气候政策转向提供了一个广阔的社会背景。但是，两党候选人的气候政策转向背后隐藏着更为深刻的原因。美国的气候政策从来就不是单纯的环境问题，而是复杂的政治经济关系的产物，需要从政治经济学的视角去理解其利益博弈过程。政治经济学分析方法关注与公共决策相关的政治过程，研究政治系统中各个政治主体和各种政治过程对政府决策的影响。政治经济学方法广泛应用于政府公共产品决策领域，特别是在涉及环境规制的问题上。 通常认为，环境规制属于环境经济学的范畴。环境经济学的目的就是为解决环境问题而设计高效的、有效的环境政策。但是，环境经济学通常设有一系列严格的假设条件，其中之一就是：设计和执行环境政策的公共部门将促进本国公民的社会福利作为自身的唯一目标。④这在实践中显然很难做到。 政治经济学认为，政府的行动绝不仅仅是由纯粹的福利最大化目标所驱动，即政府与大众的利益并不总是一致。⑤政府作为政治主体之一，往往会为了实现自身的特殊目标而行动，如提高政府威望、增加连任可能性、扩大政府预算等，其决策非常容易受到其他政治因素的影响。⑥鉴于此，政治经济学通过研究政治系统中各个主体的相互作用来分析环境保护的进程、环境政策的选择及环境目标的实现，它有助于更好地解释为什么实际政策的制定和执行往往偏离那些运用环境经济学模型所得出的最优环境政策。在这个意义上讲，政治经济学成为环境政策分析的有力工具。 关于环境政策的政治经济学研究已有很多文献，其中，大部分文献都关注国家环境政策，研究政府在环境决策过程中与政治压力集团的相互作用。⑦此外，还有一部分文献侧重于国际层面的研究，如一些学者从国内选民与国际谈判中政府决策的关系角度进行研究。⑧ 政治经济学分析的研究工具很多，本文采用其中最为广泛应用的多元主义和公共选择理论。这两种理论均建立在实证分析方法的基础之上。由政治科学家首先提出的多元主义理论，关注政府决策分散化特点背后的多元化政治体制基础，多数多元主义理论文献的实证研究都集中在美国贸易政策领域。⑨公共选择理论则将经济学的假说、方法和模式应用于政治领域，研究经济利益的不对称分布及其对政府决策的作用，对政治过程做出了不同于传统政治学理论的解释。早期的公共选择理论⑩得到进一步扩展和广泛应用，其中也有聚焦环境问题的研究。(11) 多元主义和公共选择理论均适用于在当前美国政治经济背景下分析美国的气候政策。美国是典型的多元主义政体国家，其本质特征是权力分散，或曰权力中心的多元化。各重要政治力量之间处于一种相对均势与相互制约状态，没有一支力量强大到足以绝对地支配其他力量。权力多元化使得各种政治力量在决策过程中起作用，他们为实现自己的利益诉求而竞相对政府机构施加影响，力图使政策的制定符合自己的需要。党派政治、利益集团政治，是美国多元主义政体的主要表现形式。各党、各集团均能以某种有效的方式参与美国政府决策过程，而政府政策通常是各党、各集团之间通过利益交换进行妥协的博弈结果。
