1991年12月，苏联解体，冷战结束，各加盟共和国纷纷宣布独立。1993年哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和土库曼斯坦五国宣布同属中亚地区。中亚因其在国际反恐斗争中的前沿地位以及可观的资源潜力而成为国际上各主要行为体竞逐的焦点。作为世界最大经济实体的欧共体，同样觊觎地缘政治变动带来的机遇，试图通过深化一体化发出“欧洲统一的声音”。1993年《马斯特里赫特条约》（也称《欧洲联盟条约》）生效，欧洲一体化从经济领域延伸到政治领域。《马约》规定欧盟的目标之一是“在国际舞台上显示欧洲联盟身份”①。随着中亚地缘政治地位的不断提升②，中亚与欧盟安全、能源等利益的关联度越来越高，欧盟的中亚政策越来越积极。2007年6月22日，欧盟推出首份全面系统的中亚战略文件《欧盟与中亚：新伙伴战略（2007～2013）》，标志着欧盟准备在中亚发挥更大的影响③。本文以欧盟对中亚政策的定位为切入点，系统梳理欧盟中亚政策形成和演变的过程，阐释欧盟与中亚国家在安全、政治和经济等领域的合作关系，从而揭示欧盟在中亚“大博弈”中扮演的角色。 一 欧盟对中亚政策的定位 如果说美国“无处不利益”的全球战略呈现出刚性的单边主义特征，那么欧盟的对外政策则以欧洲为中心，根据利益攸关程度，蛛网式向外呈放射状延伸，呈现相对柔性的多边主义特征④。欧盟在确定对外政策优先次序时主要依照如下五个指标：首先是政治利益（包括有助于欧盟在维护欧洲安全方面发挥主导作用）；其次是经济利益（贸易、共同农业政策、欧元稳定）；第三是对外援助的责任感；第四是维护所谓的防御性的对外利益（如毒品走私、核能、非法移民或环保问题）；第五是配合欧盟东扩而加强与周边邻国的关系。考察上述五个指标，显然，中亚还算不上欧盟有重要利益的区域，或者说欧盟对外战略的优先方向⑤。在大国关系中，欧盟主要关注的是大西洋联盟关系以及欧俄关系。在地区层面上，非洲、加勒比海和太平洋岛屿国家因为其中很多是欧盟成员国的前殖民地而与欧盟保持了密切的联系，其所获得的援助占欧盟对外援助的大部分。在欧盟的大周边战略中，中东欧国家、地中海和中东国家依次占有不同的地位。独联体地区不是欧盟关注的重点。欧盟把中亚看作独联体地区，而不是亚洲地区的一部分。2001年9月4日，欧委会公布了《欧洲与亚洲：加强伙伴关系的战略框架文件》，其中并没有把中亚列入亚洲范围。在欧盟的独联体外交中，俄罗斯居首位，其次是乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦和外高加索，中亚排在末位。欧盟在独联体和中亚地区的外交很大程度上受到俄罗斯因素的影响。2003年是欧盟政治活动较多的一年。2月欧盟内部热论“大欧洲”（The Wider Europe）概念。“大欧洲”概念涵盖了欧洲理事会（Council of Europe）46个成员国，中亚国家不在其中⑥。6月欧洲制宪委员会完成宪法草案。12月欧盟推出首份安全战略文件，提出“周边安全”的概念，认为毗邻国家的稳定和良治有助于欧洲的安全⑦。2004年欧盟扩大使外高加索三国成为欧盟的周边国家。2004年5月欧盟公布了欧洲睦邻政策白皮书，标志欧盟外交重点从扩大转移到“周边安全”⑧。摩洛哥、突尼斯等环地中海国家以及俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦、白俄罗斯被列入欧盟睦邻政策的范围，成为欧盟伙伴国。6月欧委会修订了该文件，把外高加索国家和地中海周边的阿拉伯国家也列入睦邻政策范围，形成所谓的“大中东区”（The Greater Middle East）⑨。欧盟计划与各伙伴国签订双边行动计划，强调民主和人权是考量双边建立伙伴关系的要件。随后，欧委会于2004年9月再次修订完成“欧洲睦邻与伙伴关系工具”（ENPI），表示将从2007～2013年的财政预算中划拨经费，支持成员国与周边邻国推动跨境合作计划。中亚尚不属于睦邻政策适用范围。2005年5月欧盟援助计划把中亚从A类援助对象改为D类援助对象，与其他独联体国家区分开⑩。欧盟的这次调整暗示欧盟不会扩大到中亚地区。对于欧盟来说，中亚不是位于亚洲的中心，而是位于欧洲的边缘，是欧洲“邻居的邻居”。欧盟的中亚政策实际上是其大周边战略的一环，是配合睦邻政策，服务于稳定周边、营造有利于发展双边伙伴关系环境的目标。 二 欧盟中亚政策的形成和演变过程 根据欧盟中亚政策利益目标优先顺序的变化，同时考虑到俄罗斯因素、中亚形势以及欧盟扩大对其中亚政策的影响，我们把中亚国家独立以来欧盟中亚政策的形成和演变划分为五个阶段。 第一阶段，从1991年12月苏联解体到1993年年末，欧盟把俄罗斯看作独联体及中亚的代言人。欧盟与中亚保持“有限接触”，主要目标是维护中亚国家的独立与稳定，避免动荡因素外溢。苏联刚解体时，欧盟虽然也意识到这是一个向中亚地区扩展影响、“填补真空”的好机会，但由于当时忙于内部一体化以及应对提出入盟的中东欧国家的要求，没有形成统一和清晰的中亚地区政策，各成员国仅同意推进欧盟在中亚地区的战略影响，逐步把中亚纳入欧洲安全体系，防止中亚地区内部的民族冲突等动荡因素外溢。中亚国家独立初期，欧盟主要还是依据与苏联政府签订的《1989年贸易和合作协定》（俄文缩写CTC）与中亚国家发展关系。当时的双边关系主要是经贸关系。1991年欧盟针对原苏联地区推出塔西斯技术援助计划（TACIS），希望以此促进受援国的经济增长和加强民主，从而保障欧盟周边稳定(11)。1992年8月欧盟代表团访问中亚国家，双方讨论了人文合作、文化交流等问题。此阶段，欧盟的中亚政策服务于欧盟针对俄罗斯的政策目标。欧盟关注俄罗斯的政治和经济发展，认为俄罗斯的发展是整个独联体地区和平稳定以及民主改革的保障。欧盟试图引导中亚国家发展政治民主和进行市场经济改革，重点关注苏联在中亚地区遗留的核武器问题，支持中亚国家和平利用核能。 第二阶段，1994～1998年欧盟开始鼓励中亚国家“去俄罗斯化”，并就中亚政策的基本目标达成一致。中亚在欧盟安全战略中的地位增强。双方签署《伙伴关系与合作协定》，开始推进双边和多边合作。1993年年底，俄罗斯转变向西方“一边倒”的外交方针，显示出谋求大国地位的意图，开始加强在近邻地区的影响。俄罗斯积极的独联体政策被欧盟看作是对于欧洲战略和经济利益的威胁。欧盟开始加强对俄罗斯的防范，并改变以俄罗斯为中心开展与独联体和中亚国家关系的立场，开始在中亚设立代表处，与中亚国家发展双边关系(12)。1995年6月，欧委会起草特别报告《与中亚国家的关系——欧盟的战略》，并提交给欧洲议会和欧盟理事会审议。欧委会建议制订一份完整的中亚战略文件(13)。结果，各成员国政府仅同意欧委会所提出的中亚政策的优先合作方向和目标。其中首要目标是支持中亚国家的主权与独立，同时削减俄罗斯在该地区的影响，消除中亚内部不稳定来源，开发中亚资源，帮助中亚国家提高打击跨境威胁的能力(14)。欧盟与中亚国家哈萨克斯坦（1995）、吉尔吉斯斯坦（1995）、乌兹别克斯坦（1996）和土库曼斯坦（1998）陆续签署了伙伴关系与合作协定（PCA）(15)。根据协议文本，双方建立了一系列合作委员会，包括部长级合作理事会、议会合作委员会和分委会等机制，在经贸、能源、司法、内政等领域加强对话与磋商。欧盟还在中亚国家实施人道主义援助计划（ECHO）、食品安全计划（FSP）、缩减贫困战略文件（PRSP）、灾难预防计划（DIPECHO）、欧洲民主与人权倡议（EIDHR）以及教育援助计划等项目(16)。受里海开发热影响，欧盟开始关注中亚能源。欧洲的能源公司开始进入中亚，与俄罗斯和美国一同竞争中亚油气资源(17)。
