2008年5月9日，日本众议院内阁委员会以多数票通过了《宇宙基本法》草案，该法案40年来首次打破了日本宇宙开发奉行的“非军事”原则，为日本在太空领域开发本国的“防卫性”军事技术打开了大门。随后，5月21日，日本参议院也通过了该法案。8月27日，该法案开始正式实施；同日，作为基本法的主要负责机关“日本宇宙开发战略本部”也正式成立。该法案的通过以及相关机构的设立标志着日本太空政策的重大转型，同时也将对自卫队建设、日本“正常国家”身份以及“修宪”等问题产生重大影响。 一、“非军事”原则下的“研发”导向型太空政策 日本的《和平宪法》严格限制日本政府将太空用于军事目的。1969年，根据《和平宪法》精神，日本国会做出了太空发展“仅限于和平目的”的决议。①该决议限制防卫部门对太空系统的投资、占有和运行。换句话说，日本所有的太空项目都是在民用机构的领导下，以“技术研发”的名义展开的。 日本的“研发”导向型太空政策主要表现在以下几个方面： 首先，发展侧重科技进步。在很长一段时间里，日本大多数太空项目——即便是通讯、广播、气象等应用项目——的发展都是受技术优越性推动的，换句话说，技术上的优越要比“耐用性”、“可靠性”以及“低成本”等要求更为重要。日本的太空制造业对在工程技术中吸收新技术和新进步更感兴趣，而且，由于日本的太空政策被纳入技术政策范畴，所以，只有专注于技术研发，政府才能理所当然地向太空领域划拨大量预算经费。 其次，科技部门主导决策。在“研发”导向型太空政策的指导下，日本太空政策的决策者并非政治家或大臣，而是工程师与官僚。日本的太空政策曾长期由科学技术厅(STA)以及教育省(MoE)主导，并由内阁府下的太空活动委员会(SAC)充当部门间的协调人。但由于科学技术厅负责提供秘书服务，所以太空活动委员会的大部分太空政策都是由科学技术厅发起并制定。这种工程师—官僚主导型决策框架一直保持了很长时间，甚至在本世纪初开始的部门重组中也未改变。 再次，美日采购协议迫使日本专注于研发领域。进入上世纪80年代，日美贸易摩擦不断升级，在美国威胁对日本卫星、超级计算机以及半导体等产品启动“超级301条款”后，日本被迫与美国签署了“日本卫星采购协议”，同意其非科研用卫星的采购程序对所有国际投标人开放。②该协议对日本的卫星产业造成了巨大的损害，因为其产业竞争力要远远落后于美国，而且事实上，自那以后，日本几乎所有的非科研用卫星都是从美国采购来的。因此，国家宇宙开发事业团不得不专注于卫星研发，因为这是政府向产业界提供合同的唯一合理途径。 最后，太空战略在技术研发层面实施得较好。1978年制定的《日本太空活动基本政策》(Fundamental Policy of Japan's Space Activities)虽对日本太空战略做出了明确规定，但除研发目标获得实现以外，其他战略目标并未得到很好的执行。例如，该文件承诺利用太空技术发展新的产业技术和产业部门，但是至今该目标还没有什么进展。此外，该文件要求强调发展民用太空技术以及开展国际合作，但是，日本当前在太空领域的最大进展却是其军事／情报项目。然而，日本在技术研发方面的战略实施则较为顺利，这也充分体现了日本发展太空计划的主要目的。在推进太空计划的过程中，日本首先从美国引进火箭及卫星技术，然后内部消化并最终在该技术领域实现其独立的领先地位。上世纪70年代，日本大力引进美国的太空技术。而进入80年代后，日本开始在引进基础上自主研发，并且取得了一系列成果，如H系列火箭以及MOS-1遥感卫星的研发。日本为什么要发展这些技术，寻求成为太空领域的重要参与者呢？对此，日本宇宙航空研究开发机构驻华盛顿办公室的几位负责人的解释是：“太空可以给民众带来梦想和希望。”但同时，他们还表示，太空项目带来的经济利益是不明显的。③所以，日本积极发展太空计划的主要原因是：“这是大国应当做的”，而非出于实现某种紧迫的战略构想的需要。④ 二、深刻反省后的转型之路 2003年11月，搭载两枚“情报搜集卫星(IGS)”的H-IIA火箭发射失败，给日本航天业造成了巨大打击。当时在文部科学省任职的河村建夫(Takeo Kawamura)目睹了整个失败过程，并从中发现，是日本太空部门决策制度的弊端导致了这次失败。当时，日本宇宙航空研究开发机构只负责IGS卫星部分技术研发工作；该卫星的首要用户——当时的日本防卫厅慑于国会决议案而不能直接参与该项目；该项目的名义领导机构——内阁官房由于缺乏人手而无法专注于该项目的开发和发射。所以防卫厅、内阁官房以及文部科学省（以及日本宇宙航空研究开发机构）都不对该事故直接负责。在分析了这一事实后，河村建夫认为，这次事故是决策体制的严重缺陷所致，必要的改进措施势在必行。 2005年，当河村建夫从文部科学省卸任后，他便在自民党内组织了一个名为“国家太空战略咨询团”(Consultation Group for National Strategy for Space)的非正式研究团队，其成员都是来自文部科学省、经济产业省、防卫厅以及外务省的次官。该咨询团随后对日本的太空决策程序以及其他问题进行了深入研究，并于2005年10月提交了一份报告。该报告认为，日本太空决策问题的根源在于缺少一致的战略和机构安排。该报告称，由于长久以来，日本的太空政策都是由科学技术厅／文部科学省来主导，而且仅仅局限于科技政策领域而无致力于追求国家战略目标的战略计划，所以导致了日本太空产业的低迷和日本在国际舞台上的地位弱化。鉴于此，该报告建议制定出规范太空活动目标的新法律，并建立起促进决策程序畅通的机构框架。具体来说，就是从以下三个方面努力：首先，设置一个新的太空部门。该部门在日本太空战略筹划中将处于中心地位。该报告还强调，日本太空政策出现问题的根源是只专注于新技术的研发，而缺少对用户需求的关注。因此，报告指出，新的太空部门应将用户部门的负责人纳入决策过程之中，并统合用户的需求。同时，新太空部门的负责人应允许防卫部门和太空部门使用太空资产，以提高日本在当前宪法框架下，保障安全和推行对外政策的能力。其次，政府应建立一个由太空用户部门组成的论坛，论坛将由新成立的太空部门负责，并由各省大臣或次官参加。这个想法是在总结了“准天顶卫星系统(QZSS)项目失败原因基础上得出的。当时，在该项目被提出后，由于缺少交流，国土交通省(MLIT)、总务省(MIC)、经济产业省以及文部科学省在分担财务责任上产生巨大分歧，结果导致了该项目的失败。再次，倡议包括咨询团成员在内的政治团体对1969年日本国会所做出的太空开发“仅限于和平目的”的决议进行重新解释。⑤
