在现代法治社会里，行政权是国家权力的重要组成部分，它的有序高效运作是国家权力顺畅运行的重要保障之一。作为统一的、整体性的国家权力一部分的行政权，其本身不是处于真空之中，往往要与周边的生态环境产生互动关系。随着社会分工的日益专业化和社会事务管理的复杂化，行政权独立应对社会变迁带来的纷繁复杂的变化日益显得捉襟见肘——“仅凭借行政资源不足以解决公共问题，其势须借助外部的社会力量来弥补”。①面对复杂行政的困境，直接民主作为一剂有效的“解毒剂”被逐渐地注入传统行政模式僵硬的肌体当中。直接民意在公共行政过程中的主要表现可以被概括为：对行政的直接组织和参与、对行政的直接评价和监督以及对行政直接提出要求。②于是，合作行政、协作行政、互动行政等新型行政理念日益为现代行政法治模式所接受。行政协力行为作为吸纳私人部门参与行政过程和公共部门协力合作实现行政目标的制度，体现了公民对公共行政的直接参与。它有利于打破政府部门对公共行政的一贯垄断，使公民能够以行政相对人之外的身份置身于行政活动之中，体现了当今行政民主化的要求。从行政法角度系统地研究行政协力行为有利于促进和保障公民在行政领域的参政权，有利于积极运用和改进公民参与行政过程的法治化，有助于和谐社会在微观层面的构建。 行政协力概念的界定 在我国，《行政诉讼法》首次将“具体行政行为”确立成为一个重要的法律概念。20年来，我国法学界和实务界围绕具体行政行为的理论和实践不断做过一些有益的探索。随着学界研究的不断深入，诸如行政指导、行政合同等新型行政行为不断进入研究视野，乃至被立法所承认。事实上，行政实践丰富多彩，行为形式的多样性也决定了有关具体行政行为的研究难免挂一漏万。在协力行政的背景下，行政主体为实现行政目标，在行政过程中往往要借助私主体共同行政。传统行政法学一般关注行政决定做出过程的终端，即对行政相对人权益产生最终影响的行政行为研究比较多，很少从行政决定做出过程的视角讨论这种行政法律关系，也相应忽视构成这种特殊行政法律关系背后的行政行为——行政协力这一行政实践中极为普遍、立法中也广泛存在的行为形式。笔者认为，行政协力行为属于行政法学界尚未关注的重要的行政行为，它是协力行政背景下主要的行为形式。以下，笔者对此进行初步论述，以求教于方家，希望获得学界对这一尚未类型化的行政行为的关注和共鸣。 所谓“协力”，从语义学分析的角度，“协”，在《现代汉语词典》中的解释是“共同，合，合同；协助，帮助”。③而“协力”在《汉语大词典》中的解释是“合力，共同努力”，④目前学术界在相关论述中往往将“协力”和“协助”、“协作”、“配合”、“合作”、“帮助”等词混用。笔者认为，协助一般指从旁帮助或者辅助；协作指互相配合，共同完成某项任务；合作指双方或者多方主体之间基于一定的条件而共同实现某项目标；配合指一方主体为另一方主体目标的实现提供条件或者多方主体之间互相提供条件。可见，其中的协力、协作、合作侧重于双方或者多方主体之间的互相行为，而协助、配合、帮助侧重于一方主体对他方主体的单方行为，不是相互行为。因此“协力”与“协作”、“合作”的意义最为接近，而学界对“协力”一词频繁的使用，⑤一定程度上也是反映参与行政、民主行政、合作行政的发展趋势，以及相应行政理念日益影响着行政法理论的研究方向。 有学者认为，行政协力可以从广义和狭义上理解：广义上，行政程序中的协力行为包括行政机关的协力和行政相对人的协力。狭义上的行政协力专指“行政相对人的协力”。⑥笔者以为，行政协力有广义、中义和狭义的区分。广义的行政协力指行政主体借助其他行政法主体实现行政目标的所有行政行为。包含行政机关的协力和私主体的协力，前者称为行政协助，后者称为（中义）行政协力。中义的行政协力是指行政主体借助私主体完成行政目标的行政行为。包括行政过程中相对人身份的协力和公众身份的私主体的协力。前者称为行政过程中相对人协力，后者称为公私协力行为。狭义的行政协力特指公私协力行为。 本文的行政协力是从中义的角度来论述，是指行政主体在行使行政职权、实施行政管理过程中，基于本身的条件限制和公务上的需要，为促成行政目标的实现，按照相关法律、法规和政策，在其权限范围内作出以公民、法人或其他组织协助、配合其“为”或“不为”一定行为（作为或不作为）的，不直接产生法律效果的行政决定。简而言之，行政协力是行政主体依法要求或接受公民、法人或其他组织协助、配合其完成既定行政目标的行政行为，它是行政管理过程中一种较为普遍的行为形式。⑦ 行政协力行为的作出，目的可能是为实施行政法律行为准备条件，辅助其他行政法律行为的作出。如行政处罚过程中行政机关可能要求行政处罚相对人（或相关人乃至其他公民）配合行政机关收集、提供信息、协助调查等；人口普查、经济普查过程中，要求公民、法人、其他组织配合提交相关数据、信息的行为；行政立法过程中请求专家、学者参与起草立法文本、参加讨论、提出意见等这样的行政决定。这种行政主体要求公民、法人或其他组织协助配合的行为是独立于行政处罚、行政调查、行政立法之外新的行政行为。 另外，行政协力也可能仅仅是公民、法人和其他组织协助行政机关实现某种公益目的、履行行政机关公共服务职能的协助行为。如民间私营企业主动协助政府进行抗震救灾抢险工作、⑧环卫部门委托民营业者清除下水道污水、交警委托民营业者进行违规汽车的拖吊业务、交警借助市民拍摄违章车辆照片作出处罚决定、政府委托民间力量参与抗震救灾、群众协助派出所对社区进行治安巡逻工作等。 二、行政协力的有效要件 行政协力必须符合一定的条件才是合法有效的。作为一种有效行政协力必须具备的要件，便是行政协力的有效要件。行政协力的有效要件主要从五个方面进行考察： 第一，行政协力是否必须有明文的法律依据。一方面，行政过程中的行政协力行为有权力性事实行为和非权力性事实行为性质之分。对于权力性事实行为性质的行政协力往往以物理性规制手段为保障，因此必须适用法律保留原则；对于非权力性事实行为性质的行政协力则可以行政主体依法律原则、行政政策在其职权范围内作出，不一定须有明确的法律依据；另一方面，行政机关可以将部分职权委托给私人部门，从而形成公私协力法律关系，这往往表现为基于协力的规制性行政行为。如我国《行政处罚法》第18条明文规定，行政机关要把自身的行政处罚权委托给其他组织，必须有法律、法规和规章的依据。这里一定程度上为通过行政委托形成的公私协力行为中提供了法律依据，对于行政处罚这样对相对人权利容易造成损害的，法律理应明确规定。笔者认为，对于剥夺行政相对人权利的行政职权以及专有职权的行政协力，必须有法律、法规和规章（以规章不违反法律、法规为前提）的依据，如行政协力命令，以及基于协力作出的行政处罚、税收、许可等；在另外一些行政事项范围内，只要不违背法律精神和法律目的，即可实施行政协力，如物价、卫生、治安等方面的监督、检查行为以及提供设备、技术、劳务的业务委托性质的公私协力行为等。
