中图分类号：DF521 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2009)09-0064-08 通说认为，“发展权”法律理念最早由非洲的阿尔及利亚正义与和平委员会于1969年发表的关于“不发达国家发展权利”报告中提出；之后，塞内加尔第一任最高法院院长、人权国际协会副主席、联合国人权委员会委员凯巴·姆贝耶于1970年在斯特拉斯堡人权国际协会开幕式上发表的一篇题为《作为一项人权的发展权》的演讲中正式阐明了“发展权”的人权概念。但是，笔者通过比较发现，早在1942年的英国《阿斯瓦特报告》中就提出了物权法上的“土地发展权”概念，此后英美法等国纷纷于20世纪50年代至60年代在国内建立了较为完善的土地发展权法律制度。可见，作为物权法上土地的“发展权”的创设要早于人权法上“发展权”的创设，前者是基于物权法上土地移转和利用的发展权利诉求，后者是基于国际人权法上个人和集体全面发展的权利要求，不同法域“发展权”法律制度体系的创设都是基于共通性的发展需要和权利诉求。这两种“发展权”的创设虽然权利诉求不同，但都具有人类制度建构史上的某种契合。 一、土地发展权的创设及其人权属性 20世纪上半叶，随着城市化进程的迅速发展和人口的不断增加，人类认识到动态土地权利设置与保护的重要性；二次大战后，英国开始研究动态土地权利的配置，土地发展权的理念应运而生。英国1942年的《阿斯瓦特报告》中提出了物权法上的“土地发展权”概念，其研究成果认为：对于（土地）这种复杂的问题，解决的办法是，社会采取一种非常简单而果断的办法，即尚未开发的土地——也就是全国的农村土地——应该实行土地发展权国有化。①该研究成果最终被英国1947年《城乡规划法》所采纳，将发展权用于城乡土地利用而创设了土地发展权的概念和法律制度。英国实行的土地发展权是一种国有化的土地发展权，该权利创设是指一切私有土地将来的发展权（亦即土地变更使用类别之权）移转归国家所有，由国家独占。土地私有的所有权属性仍然不变，因此，任何私有土地只能保持原有使用类别的占有、使用、收益与处分之权，变更土地使用类别之权则为国家所有。私有土地所有人或其他任何人如想变更土地的使用类别，在实行开发之前，必须先向政府购买发展权。英国这一土地发展权制度设计的目的在于，建立一种对土地开发进行有效控制的机制。土地发展权的基本观念是，发展土地的权利是一种可以与土地所有权分离而单独处分的权利。②这种土地发展权的设置实质上构成了英国的土地用途管理方式，英国私有土地的发展权——土地变更使用类别之权利的移转归国家所有。这一制度安排体现了英国土地发展权创设中浓厚的国家主义色彩，国家所有或国家独占表征了国家是土地发展权唯一的权利主体，从而凸现出发展权的国家和政府的公权力属性。 英国设置土地发展权法律制度后，美国学习其做法，于1968年和1974年分别建立了土地发展权移转制度（Transfer of Development Right，简称TDR）和土地发展权征购制度（Purchase of Development Right，简称PDR）。至此，美国建立了系统的土地移转和征用的发展权法律制度。但是美国的土地发展权制度的创设形成了不同于英国的土地发展权运作模式，其将土地发展权定位为私权，归土地所有者所有，由市场对发展权的发展收益进行调节。美国为了保障土地权利人之间的公平，规定由按规划高强度发展的土地所有者，必须向限定为低度发展的土地所有者购买发展权，从而达到利益均衡；或者由土地所有者将其受规划限制而不能行使的发展权，移转至其所有的其他可发展的土地上。③ 借鉴英美发展权制度，全球许多发达国家都先后建立起了土地发展权制度，形成了较为体系化的土地物权法律制度。随着英美等国土地发展权制度的创设、运行和完善，我国学者也运用土地发展权的概念作为房地产法与物权法相关研究的分析工具，并将土地发展权(Land Development Rights)从学理上表述为“土地变更为不同性质使用之权，如农地变为城市建设用地，或者对土地原有的使用的集约度升高。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或者所有权是以目前已经编定的正常的价值为限，也即土地所有权的范围是以现在已经依法取得的既得权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。”④ 对比英美两国的土地发展权可以看到，美国建立土地发展权制度与英国的发展权创设模式有质的区别。英国规定土地发展权归国家所有，由国家独占，其权利创设的预期目标包括：一是体现发展权为国家和政府的公权力属性，国家将与土地所有权分离出来的土地发展权收归国有，由国家根据土地规划进行资源配置，凸显出国家对土地发展性收益的宏观调控职能；二是通过国家对土地发展权的公权力行使以达到从公平理念出发，追求发展权利制度设计的公平价值目标，将私有土地的发展性收益纳入政府公共利益调控的视野，以期达到地区间或人际间发展利益的公平和均衡配置。而美国的土地发展权创设的预期目标则包括：一是体现发展权为土地所有者的私权属性，虽然土地发展权是一项与土地所有权分割而可以单独处分的财产权，但其发展权利仍然归土地所有者拥有，并通过土地发展权移转和土地发展权征购两项法律制度的运行，凸显出社会对土地发展性收益的市场调整功能；二是通过市场对土地发展权私权利的履行以达到注重权利移转和利用的经济效率为目标，将私有土地的发展性收益归入市场调节的范畴，形成了原土地收益和土地发展收益的叠加效应，达到土地发展性收益的利益最大化。“在土地发展权归原土地所有者所有的制度条件下，无论土地发展权被政府征购，还是土地发展权转让给开发商，农地所有者在继续耕种原土地的同时都能得到一笔可观的收入，这就大大激发了原有农地所有者保护农地的积极性。”⑤
