中图分类号：DF4 文献标识码：A文章编号：1007－8207（2009）06－0075－05 一、研究问题与研究意义 中国已于2007年底正式启动加入WTO《政府采购协议》（Government Procurement Agreement,GPA）的谈判。加入GPA将成为中国政府采购制度发展与变革的分水岭，对于公共财政支出体制改革具有深远的影响。GPA作为WTO框架下的诸边协议，对成员方的影响主要体现在两个方面：一为市场开放，在GPA框架下成员方将在本国出价范围之内开放政府采购市场，同时取得进入其他成员方相应政府采购市场的权利；二为制度变革，加入GPA将导致我国政府采购法律制度“从制度宗旨到当事人制度、监管制度、权利救济制度的重大改变”。[1] 政府采购的市场开放与制度变革均涉及“国货标准”这一重要制度。GPA以互惠为基本原则确立各成员方的谈判地位，要求成员方对等开放本国市场。在这一激励机制下，成员方必须划定本国市场的开放界限，并确定相关的准入标准，例如供应商的国别标准、产品的原产地标准、产品的加工地标准等，以获得对等的市场准入。国货标准进而影响政府采购制度中的其他要素，包括供应商的权利、义务以及监管制度。因此，建立科学、有效、符合我国国情的国货标准是我国参与GPA谈判的必要前提。 目前，美国是GPA成员方中唯一通过国内立法的形式明确规定国货采购制度的国家，其立法结构完整、标准严密、案例丰富，是研究国货标准的重要参照系。研究美国的国货采购制度具有多重意义。首先，从谈判策略的角度，作为我国国际贸易谈判中的主要对手，美国国货采购标准是衡量美国政府采购市场开放程度的制度性标志；其次，从政策工具的角度，美国国货采购的实践以及相关争论对于认识国货采购之政策功能具有启示意义；最后，从制度借鉴的角度，美国国货采购的制度对于构建中国的国货采购制度具有比较意义，尽管两国国货采购制度的出发点并不一致，但是美国制度的主要架构与核心概念仍然值得关注。 二、美国国货采购的制度框架 美国的政府采购制度体系以繁琐庞杂而著称，在卷帙浩繁的联邦采购规则中，国货采购作为落实社会经济政策的基本工具，是与物有所值、平等充分竞争、信息透明等政府采购的基本原则相提并论的基本制度。国货采购制度主要由三部法律《购买美国产品法》、《贸易协定法》、《贝瑞修正案》以及相关的行政法规组成。 《购买美国产品法》（Buy American Act），是国货采购制度的奠基石。《购买美国产品法》诞生于20世纪30年代的大萧条时期，在当时国内经济动荡、失业率激增的背景下，该法要求政府优先采购本国的货物与工程，以达到创造和保护本国就业机会的目的。20世纪70年代末以来，随着政府采购的区域自由化与全球一体化的兴起，美国政府加入了GPA并陆续与加拿大、墨西哥、智利、新加坡等国家和地区达成自由贸易协定（Free Trade Agreement，FTA），在双边互惠的基础上与这些国家对等开放政府采购市场。为了解决这些自由贸易协定与《购买美国产品法》之间的冲突，国会于1979年通过了《贸易协定法》（Trade Agreement Act），以落实GPA以及FTA的国民待遇原则。《贸易协定法》授权美国总统解除对于来自GPA成员国、FTA国家以及最不发达国家的适格产品的歧视，赋予这些产品与本国产品同等的市场竞争地位。因此，《贸易协定法》作为《购买美国产品法》的重要例外，与《购买美国产品法》共同构建了美国国货采购制度的基本架构。与两法相关的行政规则见于美国《联邦采购规则》第25部分。 《购买美国产品法》与《贸易协定法》体系之外，《贝瑞修正案》（Berry Amendment）也是美国国货采购制度的重要补充。《贝瑞修正案》源于二战时美国为了确保本土工业生产能力能够维持本国备战之需而制定的拨款法案，该法要求美国国防部在采购食品、纺织品以及特殊金属时，必须给予本国产品优先考虑。《购买美国产品法》与《贝瑞修正案》之间的主要区别在于：（1）《购买美国产品法》适用于所有联邦政府合同，《贝瑞修正案》只适用于国防部的政府采购合同；（2）《购买美国产品法》只适用于美国境内的政府采购，《贝瑞修正案》并不限于境内采购；（3）《购买美国产品法》采用“实质完全”国货标准，只要外国零件的成本低于总成本的50％即可，而《贝瑞修正案》采用的是100％本国成分的国货标准，因此《贝瑞修正案》的国货标准更加严格。 三、美国国货采购的制度要素① （一）国货标准 国货标准是整个国货采购制度的基石。美国的政府采购法律制度内有两套国货标准，一是《购买美国产品法》所采用的“实质完全”标准，二是《贸易协定法》所采用的“实质转变”标准。两套标准的共同点在于“国货”的决定要素在于制造加工的地点，而非供应商的国籍，这显然是由国货采购政策的初衷——保护国内就业机会——所决定的。下文将着重介绍两套标准的具体内容，并解释其各自适用的情形。 1.《购买美国产品法》“实质完全”标准。《购买美国产品法》的“实质完全”标准是相对严格的国货标准。这套标准要求政府采购的制成品（manufactured end product）应为国内制成品（domestic end product）。国内制成品的确定采用两步检验法：A产品在美国境内加工；B国内组件的成本应高于组件总成本的50％，即所谓的“实质完全”准则。这其中，有三个核心概念需要进一步阐明。 （1）“加工”的范围。“加工”一词的界定对于国货标准的确定意义重大。如果将“加工”局限在狭窄的范围内，供应商就会将大量不受管制的制造过程转移到美国境外；反之，如果将“加工”扩张到宽泛的范畴，则大量的生产制造过程将受到《购买美国产品法》的严格管制。到目前为止，无论是《购买美国产品法》本身还是《联邦采购规则》（FAR）均未对“加工”作出一般定义；在实践中，界定“加工”的基本准则是“实质转变”标准，即只有对进口物件的操作引起了原物件的实质性改变或产生了新的材料，才能成为“加工”。以此为准，零件的组装属于“加工”，但如果仅仅将进口制成品在国内分解后再组装则不属于“加工”；包装、检测及评估也不属于加工。②[2](p1458)
