［中图分类号］D922.11 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－0863（2009）07－0061－05 一、问题的提出 法律在应急管理中的意义在于：一方面，应急法是人类与突发事件长期斗争中产生的知识升华和方法积累，人们通过赋予其法的效力来指引集体的行动，从而保证应急管理的有序进行；另一方面，在人们应对新的突发事件时，应急法又构成了一种外在的制度性约束条件，限制了人们在应急管理中的决策选择空间。面对不确定程度较低的常规突发事件，确定性、普遍性的法律调整方式很少受到挑战。在应急管理过程中，法律凭借“以不变应万变”的方式小心翼翼地实现着各种目标——公正与效率，秩序与自由等之间的平衡。而非常规突发事件的发生，将使这一切重新面临考验。 非常规突发事件，指的是前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在的次生、衍生危害，破坏性严重，采用常规管理方式难以克服的突发事件。作为一个动态情景下应对主体与事件本身相互作用、相互影响的过程，非常规突发事件自身表现出难预测性（发生原因）、不确定性（演变过程）和严重的社会危害性（影响后果）等特征（或这些特征的集合）。对应对主体而言，则表现为超过其既有的风险认知范围和常规手段下的可控程度，从而需要使用非常规方式予以应对。因此，非常规事件的发生一方面可能动摇人类已经取得并确认下来的经验法则，另一方面也将迫使人们突破现有的制度约束去寻求更加广阔的应急决策空间，从而对应急管理中的法律系统形成冲击。[1]譬如，常态下国家对公民基本权利的保护将首先被削弱，各种公共权力的边界也将基于应对灾难的需要而变得模糊起来，以科学化、民主化为追求的行政决策机制和流程不得不让位于必要的越权和独断行为等。 法的确定性与突发事件的不确定性间的紧张关系一旦加剧，应急组织体制就很难按照法律预设的方式运作，法定的应急管理机制所蕴含的经验法则也将纷纷失灵。此时，人们如果仍旧遵循法律行事，将可能招致灾难性的后果；如果在法律之外寻求新的解决之道，又将因决策后果难以预料而面临承担法律责任的巨大压力；如果允许人们摒弃法律而不择手段，又必将在战胜危机的同时制造出威力强大而不被法律驯服的权力武器来，产生颠覆民主制度的危险。 因此，在非常规突发事件情景下，要继续发挥法律系统在应急管理中的保障和支持功能，就需要其具备足够的弹性和适应性。这样的应急法律系统，既能够在常规应急管理中指引人们如何克服困难；也可以于非常情况下，在保留法治目标所必需的少数核心规则的同时，摒弃一切成法，为人们释放出足够的策略选择空间。但在我国，随着《突发事件应对法》出台而框架初成的应急法制体系，更多地将调整对象集中于常规突发事件，而与非常规突发事件应对的要求颇有差距。[2]这种差距，在我国发生的南方雪灾、汶川地震等一系列非常规突发事件中，已经屡有显现。 二、跛脚的应急规范体系 我国应急规范体系的构成有其特殊性。在应对突发事件的各种法律、法规、规章之外，为数众多的高层级（主要是国家和省两级）应急预案也在事实上扮演着法规范的角色。尽管预案的本来面目是应急法的实施方案而非应急法本身，但当前法律体系的不完善却要求这些预案填补自己暂时留下的空缺，不论这种做法的合法性如何，“以案代法”都体现了强烈的现实需求。[3]在此，我们不妨将应急规范中的法律、法规和规章称为其正式渊源，而将那些被“异化”了的预案称为非正式渊源。 在正式的应急法律渊源中，2007年底《突发事件应对法》的颁布实施，被视为其走向体系化的标志。诚然，这部法律确认了近年来我国应急管理制度革新的主要成果，实现了从零散的“一事一法”向综合立法模式的跨越，并明显改善了一系列突发事件的应对效果。但通过分析不难发现（见表1），这部应急法律系统中的“龙头性”立法，尽管在形式上调整了包括非常规突发事件在内的全部突发事件，却并未对非常规突发事件的应急管理做出多少实质性的规定，其制度安排与后者的需求存在着巨大差距。事实上，这部法律的起草因2003年SARS危机而触动，最初以制定应对非常规事态的《紧急状态法》为出发点，最终却以出台规范常规事件的《突发事件应对法》而告终。这种立法政策上先易后难、先一般后特殊的选择固然有其合理性，但也注定了围绕这部法律建立起来的应急规范体系必然是先天“跛脚”的。
在非正式的应急法律渊源中，高层级的应急预案以执行法律之名创设或补充了一系列法律上所没有的重要制度。以国家总体预案、已经公布的18部国家专项预案（另有8部编制后没有公布）、31个省份的总体预案，共50部预案为考察对象，可以发现预案所创设或补充的制度主要分布在七个方面：（1）突发事件分级标准；（2）应急组织体制；（3）事前管理措施（预测、预警、预控等）；（4）事中管理措施（报告、响应、处置、救援等）；（5）事后管理措施（恢复、重建、善后等）；（6）应急保障；（7）责任与奖惩。分析结果表明（见表2），尽管这些非正式制度对法律有所突破，但多数对非常规突发事件仍未触及，即使偶有涉足，其性质也多属严重越权，在实践中不应当也不可能被付诸实施。
