［中图分类号］D901 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－114X（2009）04－0175－08 胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出：“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。上述论述将“科学立法”与“民主立法”并列起来，作为完善中国特色社会主义法律体系的基本指导思想，这一观点的提出，是有着深厚的思想和理论基础的。而专家立法是将“科学立法”与“民主立法”有机结合起来的最佳制度途径，专家立法的正当性应当成为指导我国立法工作的重要法律原则。 一、立法活动应当体现多种价值的要求 在现代法治社会中，法治价值的基础是民主，而民主的核心价值源泉是人民主权原则。在实现人民主权原则的制度设计中，直接民主与间接民主是两种重要的实现人民主权的价值方向。其中，直接民主价值将决策与责任直接结合在一起，所以，在直接民主体制下，决策者应当对决策行为承担完全的责任。转换成宪法学的语言，就是人民要对自己的行为负责。而在间接民主体制下，由于人民通过其选出的代表来表达自己的意志和实现自己的意愿，因此，为了保证代表机关作出决策行为的正当性，就必须通过法治的价值来约束代表机关。特别是对于代表机关的立法活动，更是需要基于法治价值的要求，来充分体现人民主权原则的真谛。 在传统的宪法学理论中，代表机关作为人民意志的表达机构，有权对立法活动全程负责。在这种立法体制下，人民是通过对立法机关所制定的法律的认可来使得立法活动获得正当性，同时，立法机关也尽量从人民利益出发来设计立法目的，由此来构建一个国家立法活动的人民性的正当基础。这种立法模式充分反映了间接民主的要求。 但是，立法活动完全由立法机关来进行，必然涉及法治原则约束的有效性问题，同时也涉及代表机关以外的立法活动的正当性。因为在直接民主原则可以直接制度化的地方，间接民主原则应当服从于直接民主，这就需要在立法程序中尽量引入直接民主的价值因素，尽量让人民直接参与立法。因此，立法中的公民创制、复决等制度都可以很好地弥补代表机关制定法律活动的正当性的不足。 将直接民主的价值因素引入立法活动，在我国宪法上是有明文依据的。我国现行宪法第2条第3款规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。该条规定表明，在我国，确立立法工作中的公共参与制度并不存在制度和法律依据上的障碍。问题是，当在立法中引入了公共参与的价值因素之后，如何使“公共参与”有效地体现立法活动的人民意志的要求，这就需要从法理上来论证立法工作中的公共参与形式可以有效地弥补代表机关立法中所体现的人民性的价值缺陷。但实际立法活动中，公共参与在立法活动中的作用仍然是松散的和零乱的，不能很准确和规范地体现人民性的要求，这就要求在制度上既要充分体现公共参与的人民性价值，同时又要让公共参与所代表的人民性能够更有效和更规范地体现出来，从而保证立法活动的“效率”。这种效率必须要通过“专家立法”形式表现出来。“专家立法”本身不属于代表机关的立法，而是立法工作中的公共参与的形式，但相对于一般公民和社会组织的立法参与来说，专家立法对立法活动的参与，更能有效和集中地体现社会公众对立法的需求。所以，从立法活动所必须体现的人民性来说，代表机关立法、社会公众参与立法以及专家立法这些立法形式都可以在不同层次和不同程度上来体现立法的民主性价值，是彼此相互依赖和相辅相成的，对于一个国家健全和完善的立法制度建设来说，是不可或缺的。它体现了立法活动中的价值多元性，也反映了立法活动必须要建立在必要的正当性基础之上。当然，从宪法学上来看，对立法活动正当性的控制还可以依赖合宪性审查机制来实现。但在立法领域有效地表达人民意志，使立法能够符合大多数的意愿，这是法治社会对立法活动的一个最重要的要求。 二、民主立法是立法活动的最重要的正当性依据 从代表机关的性质来看，它是一个民意机构，体现了民主价值的要求，因此，从法理上来看，代表机关的立法活动本身就是民主性质的立法，它与国家机关依据职权制定法律规范的行为的性质完全不同。代表机关的立法可以直接关系到个人的自由和权利，特别是基于民意的认可对公民个人的权利和自由设定一定的法律限制。而国家机关的立法通常无权对法律所规定的公民个人的自由和权利加以限制。这是代表机关的民主立法与国家机关职权立法的本质差异。从立法活动必须反映人民意志和体现人民利益的价值特征来看，民主立法优位于职权立法，表现在法律效力层级体系上，民主立法的结果往往在法律位阶上高于职权立法①。 但是，代表机关的立法是否能够完全体现民主立法的要求？这个问题不仅在法理上没有给予有效的回答，在实践中，各国立法活动的实践已经否定了代表机关的立法活动完全的正当性。这就是说，代表机关仅仅依靠自身的组织体制和立法程序很难有效地体现社会公众对立法的需求，存在着民意表达渠道不畅以及可能违反公共利益盲目立法的问题。 从我国代表机关的立法实际来看，也存在着对代表机关民主立法的价值修正问题。在1982年现行宪法诞生之前，依据1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法关于立法权的规定，只有全国人大才有权制定法律，全国人大常委会可以制定法令。但是，由于我国的全国人民代表大会的代表构成不仅人数众多，而且成分复杂，来自于社会的各个阶层，导致了人大代表自身的参政议政素质非常不平衡，加上全国人大的工作方式主要是会议，而例行的会议制度是每年一次的全体代表大会，时间只有一个星期左右。这种立法体制在传统计划体制下基本上是能适应社会对立法的需求的，但是，随着改革开放的不断深入，国家政治、经济和文化事业的发展，特别是社会公众法治意识的提高，使得社会公众对立法机关的立法需求不断增长，如果仅仅依靠全国人大来制定法律，这种立法体制很显然不能有效地反映人民的意志和体现人民的利益。为此，在1982年现行宪法制定时，就将全国人大所享有的立法权通过宪法修改的方式部分地赋予了全国人大常委会。由于全国人大常委会组成人数少，每年至少有六次例会，所以，全国人大常委会有充足的时间和能力来行使立法。不仅全国人大常委会依据现行宪法第67条的规定获得了制定法律的立法权，而且全国人大常委会还有权对全国人大制定的法律在全国人大闭会期间做部分修改，另外全国人大常委会还有权解释宪法和法律等等，诸如此类的规定，都是对1982年宪法之前的三部宪法过多关注代表机关立法的民主性的价值和制度修正，将全国人大的立法权部分地分配给全国人大常委会，实际上关注了代表机关立法活动的民主性，因为全国人大常委会本身也是代表机关的常设机构，其组织特点是以代表制度为基础的；另一方面，由于全国人大常委会能够依据宪法和法律更好地履行立法职权，所以，将全国人大的立法权部分授予全国人大常委会行使，实际上又提高了全国人大作为代表机关立法活动的效率。在立法的民主性与立法效率之间保持一定的价值平衡，已经得到我国宪法和最高代表机关充分关注。当然，在代表机关的立法活动中，对立法民主性和人民性的考虑始终是全国人大及其常委会立法活动主要的价值倾向。代表机关的立法其法律地位和重要性以及代表机关制定的法律在保障公民权利中的作用是非常突出的。例如，现行宪法第62条第3项规定：全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；第67条第2项、第3项规定：全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。《立法法》第8条进一步细化了现行宪法第62条、第67条关于全国人大及全国人大常委会立法职权的规定，规定下列事项只能制定法律：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。根据宪法和《立法法》的上述规定，凡是法律规定的事项，国务院在制定行政法规以及省级人大及其常设机构或者是有权制定地方性法规的地方国家权力机关在制定地方性法规时就不能随意超越职权，在行政法规或地方性法规中不得随意规定依据宪法和《立法法》的规定只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定的事项。
