中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1003－854X（2009）05－0134－05 制定规范性文件是地方政府行使行政权力的具体体现。我国从宪法开始逐步形成了专门规范和制约政府权力行为的法律法规体系。2008年2月国务院《中国的法治建设》白皮书指出：“中国各级人民政府的行政权力已逐步纳入法治化轨道，规范政府权力取得和运行的法律制度基本形成，依法行政取得了重要进展。”地方政府规范性文件备案审查制度是这一法律法规体系的重要内容，是制约权力的一项主要制度。笔者认为，这一制度所能产生的效果尚不及于其存在本身所具有的形式意义，需要加以改进，从而推进我国法治政府的建设。 一、地方政府规范性文件备案审查有关规定的分析 明确规定地方政府规范性文件备案审查的法律法规条款主要有：现行《宪法》第八十九条、第一百零四条、第一百零八条，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、第六十条，《立法法》第八十七条、第八十八条、第八十九条、第九十一条、第九十二条，《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）第二十八条、第二十九条、第三十条，《行政复议法》第七条，《规章制定程序条例》第三十四条、第三十五条等条款，以及《法规规章备案条例》的大部分规定。归纳起来讲，这些条款所规定的内容包括：（1）地方政府规范性文件的备案审查实行双轨制，即地方政府规范性文件同时报本级人大常委会和上级政府备案审查。（2）各级政府的备案审查工作由各级政府法制机构具体负责。（3）审查有主动审查和被动审查两种情况：被动审查是因法定主体提出审查建议、审查申请或审查要求而进行的审查。（4）审查之后的处理：政府法制机构可要求规范性文件制定机关说明情况，也可建议其自行纠正，或向所在政府提出处理意见，并通知制定机关；政府根据法制机构的处理意见，决定改变或撤销所属工作部门和下级政府发布的不适当的决定、命令；人大常委会审查后，有权撤销本级政府发布的不适当的决定、命令。 从贯彻落实宪法之治、依法治国、依法行政的角度看，这些条款应当是通过备案审查的方式监督地方政府规范性文件的唯一依据。透过这些直接或间接的规定可以看到，从向本级人大常委会备案到向上级人民政府备案，从本级人大常委会的审查到上级人民政府的审查，从本级人大常委会有权撤销到上级人民政府有权改变或撤销，从国家机关、社会团体、企业事业组织、公民的审查建议到公民、法人或者其他组织等具体行政行为相对人的审查申请，纵横交互的备案审查路径似乎已经形成了一套完备的地方政府规范性文件监督制度，像一张严密的网，将任何一项地方政府规范性文件牢牢地固定于依法行政、保障人权的轨道。然而，仔细分析有关条款可以发现，貌似严密的监督之网上存在着一些漏洞和缺陷。这增加了备案审查实际操作的难度，不利于地方政府规范性文件的备案审查工作，妨碍着有效监督的实现。 （一）一些关键性环节语焉不详，甚至无法可依 1.在备案环节，所有法律法规都没有规定什么机构具体负责人大常委会对地方政府规范性文件的备案审查工作。人大常委会的哪个工作机构具体负责备案审查工作，本级人民政府规范性文件是首先报到人大常委会办公室，再由办公室转到其某个工作机构，还是直接报到某个工作机构，这些都查无条款。《监督法》第二十八条关于备案、审查和撤销的规定是明确针对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的，而第二十九条的内容是：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销……本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定”。这样一来，关于如何备案的规定就在从第二十八条到第二十九条的一步之遥中被遗漏了。这直接导致备案审查工作在其第一环节即有可能因无法可依而陷入混乱。 2.在审查环节，一方面，缺乏对各级人大常委会和各级人民政府开展主动审查工作的制度性规定，而另一方面，在被动审查情形中，缺乏将审查之后的处理结果向提起审查主体反馈的规定，更没有给提起审查主体提供进一步质询的机会。从宪法原理上讲，人大常委会基于产生与被产生关系对政府的行政权力行为进行监督、上级政府基于行政机关上下级之间的领导关系而对下级政府进行监督，这不仅是人大常委会和上级人民政府的职权之所在，更是其职责之所系。因此，将人大常委会和政府的主动审查工作予以规范化、制度化、透明化，以保证在被动审查未出现的情形下，所备案的规范性文件也能实实在在地被审查、被监督，是极其必要的。但目前没有相关明文和直接的规定。各级人大常委会和各级政府是否开展了主动审查，是怎样开展的，因有权主体的建议、申请而进行的被动审查是如何进行的，除了各级人大常委会和政府内部人员之外，广大群众对这一切无从得知。公民、法人或者其他组织只有审查建议权，至于这建议应当在什么期限内以什么形式被“答复”，对审查处理结果有不同意见该怎么办，则缺乏明确规定，没有提供参与审查和对审查结果提出异议的途径。提出审查建议的公民、法人或者其他组织由于对审查过程一无所知，只能被动地接受答复。人大常委会和政府的审查工作本身是应当接受人民群众监督的，但由于对这一工作的知情权实际上没有得到保障，人民监督便无从开展，人民主权在这个方面仅止于形式。因此，被动审查实际上所能产生的约束作用也是有限的。①
